Rechnungshof: Tagesbetreuung von SchülerInnen einheitlich regeln

RH-Präsidentin Kraker fordert im Rechnungshofausschuss Entflechtung der Zuständigkeiten

Wien (PK) - Komplex und unübersichtlich, das sei die Situation bei der Tagesbetreuung von SchülerInnen in Österreich, kritisiert der Rechnungshof (RH). Die Bildungsreform 2017 habe kaum zu einer Verbesserung bei den zwischen Bund, Ländern und Gemeinden aufgeteilten Zuständigkeiten geführt. Rechnungshofpräsidentin Margit Kraker forderte heute im Rechnungshofausschuss des Nationalrats, die vielen rechtlichen und organisatorischen Unterschiede mit einer klaren Aufgabendefinition der Institution Schule zu klären. In diesem Rahmen sei der Ganztagsschulbetrieb gerade auch in Hinblick auf die Ferienbetreuung gezielt auszubauen, wobei besonders Kinder aus sozial benachteiligten Gruppen verstärkt von der Förderung außerhalb des Unterrichts erreicht werden sollten.

Für Bildungsminister Heinz Faßmann ist das Problem des "Kompetenzdschungels" an Österreichs Schulen nicht neu. Er ersuchte jedoch um Zeit, um die jahrelang diskutierte Aufgabenverteilung im föderalen Gefüge zu lösen. Auf die Frage, wie SchülerInnen aus erwerbsschwachen Familien bzw. mit Migrationshintergrund häufiger zur Nachmittagsbetreuung kommen, gibt es Faßmann zufolge ebenfalls "keine einfache Antwort". Grundsätzlich bekannte er sich aber zu dem Vorsatz, für 40 % der SchülerInnen zwischen sechs und 15 Jahren gesicherte Tagesbetreuungsplätze zu schaffen.

Grundlage der Debatte bildete ein Prüfbericht ( III-79.d.B.) zur schulischen und außerschulischen Tagesbetreuung aus dem Jahr 2016, der einstimmig angenommen wurde. Prüfschwerpunkte waren neben dem Bildungsministerium der Landesschulrat Salzburg und der Stadtschulrat Wien sowie die Bildungsressorts der jeweiligen Landesregierungen. Folglich standen den Abgeordneten heute auch vom Wiener Stadtschulrat Michaela Dallinger, zuständig für Landesschulen, und Vera Aue, zuständig für Bundesschulen, sowie Günther Kößler vom Referat für Bildungsplanung des Landes Salzburg Rede und Antwort.

Komplexes Netz an Zuständigkeiten

Die Tagesbetreuung von SchülerInnen in Österreich ist von einer Vielzahl an gesetzlichen Regelungen, Akteuren und Organisationsformen geprägt, wodurch die Bevölkerung leicht den Überblick verliert, hält der Rechnungshof fest. Die allgemein bildenden Pflichtschulen unterliegen dem Einfluss von Bund, Land und Gemeinde bzw. Gemeindeverbänden. Nur bei den AHS liegt die Zuständigkeit ausschließlich beim Bund. Folglich bestünden bei Bauvorgaben, Personalanforderungen und Kosten einige Unterschiede, so der Rechnungshof.

Eltern an einer Salzburger Pflichtschule hatten im Berichtszeitraum für die außerunterrichtliche Versorgung ihrer Kinder 137,80 € monatlich zu zahlen, zitierte Gerald Hauser (FPÖ) aus dem Rechnungshofbericht, an einem städtischen Hort in Wien aber 227,17 €. Die Differenz betrug somit fast 40 Prozent - für Hauser ein "eklatanter Unterschied". An Wiener Pflichtschulen betrugen die Betreuungsbeiträge 176,40 €. Bei der Organisation der Tagesbetreuung zeigt sich ein ähnlich vielfältiges Bild. Von der Betreuung direkt an den Schulen, über Horte und alterserweiterte Kindergartengruppen bis hin zur - im Schulorganisationsgesetz nicht geregelten - Mittagsbetreuung an AHS-Unterstufen reichen die organisatorischen Angebote, erschließt sich aus dem RH-Bericht.

Zum bisherigen Ausbau von ganztägigen Schulformen erinnert der Rechnungshof, die zwischen 2011 und 2018 mittels Bund-Länder-Vereinbarungen dafür vorgesehenen Mittel von insgesamt 654,1 Mio. € seien von den Schulerhaltern - vor allem Gemeinden - nicht gänzlich ausgeschöpft worden. Rund 50 Mio. € blieben demnach ungenutzt. Die SPÖ-Abgeordneten Robert Laimer und Erwin Preiner zeigten sich ungeachtet dessen empört über die von der Regierung geplante Erstreckung der im Bildungsinvestitionsgesetz vorgesehenen 750 Mio. € für den Ganztagsschulausbau, zumal mit dem anvisierten 12stündigen Arbeitstag eine Ausweitung der Betreuungsplätze fraglos nötig werde, wie Preiner sagte. Bundesminister Faßmann hielt dagegen, sein Haus verhandle derzeit mit den Ländern über die Ausgestaltung neuer Vereinbarungen auf Verfassungsbasis. Förderungen für Privatschulen mit Öffentlichkeitsrecht seien darin allerdings nicht beabsichtigt, woran sich Ausschussobfrau Irmgard Griss (NEOS) stieß.

Bildungsziel Chancengleichheit durch Tagesbetreuung

Abgesehen von den Kosten ist für FPÖ-Bildungssprecher Hauser das Salzburger Modell der schulischen Tagsbetreuung mit fast ausschließlich offenen Betreuungsformen schon deswegen der Wiener Variante vorzuziehen, weil die Bundeshauptstadt die verschränkte Form mit Unterrichtseinheiten auch am Nachmittag politisch propagiere. Das schränke die Wahlfreiheit der Eltern stark ein, findet Hauser. "Die Eltern sollen nicht betteln müssen", wann sie ihr Kind nach Unterrichtsende abholen. NEOS-Rechnungshofsprecherin Griss widersprach: Nur mit verschränkten Ganztagsschulen sei es möglich, "allen Kindern durch gute Betreuung und Ausbildung die gleichen Chancen zu geben". Bedenklich stimmte sie in diesem Zusammenhang das Ausbleiben von Kindern aus benachteiligten Gruppen in der Tagesbetreuung und sie vermutete neben den Kosten auch einen Informationsmangel als Grund.

Ein deutliches Problem sieht genauso der Rechnungshof in dem Umstand, dass gerade Kinder und Jugendliche aus benachteiligten Gruppen weniger häufig in den Genuss von Betreuungsangeboten außerhalb der Familie kommen. SchülerInnen, deren Erziehungsberechtigte einen höheren Bildungsabschluss haben, nutzen die Tagesbetreuung tendenziell öfter. Ziele der Bildungspolitik wie die Hebung der Bildungsqualität durch vermehrte Förderung abseits des Unterrichts würden damit schwerer erreicht. Präsidentin Kraker warf außerdem das Problem auf, dass Kinder aus benachteiligten Gruppen die Nachmittagsbetreuung verlassen müssten, so ihre Eltern die Beiträge nicht fristgerecht zahlen. Laut Pflichtschulexpertin Michaela Dallinger entgehen der Stadt Wien aufgrund von Zahlungsrückständen jährlich 1 Mio. €.

Für Wolfgang Zinggl (PILZ) ist das Haushaltseinkommen entscheidender Faktor, ob ein Kind außerfamiliäre Betreuung erhält oder nicht. Verdienten die Eltern insgesamt nur rund 1.400 €, sei ein monatlicher Betreuungsaufwand von 200 € "einfach nicht mehr leistbar". Mit der Mittelerstreckung zum Ausbau von Ganztagsschulen bis 2032 laufe die Bildungspolitik hier in die falsche Richtung. Hermann Gahr (ÖVP) setzte sich im Sinne der Chancengleichheit für verstärkte Maßnahmen zur Einbeziehung bildungsferner Schichten ein, wobei er bei den Priorisierungskriterien zur Vergabe von Betreuungsplätzen in Wien Verbesserungsbedarf ortet. Die vom Rechnungshof thematisierte Mittagsbetreuung an Schulen brachte Ruth Becher (SPÖ) in die Debatte ein, indem sie klare gesetzliche Betreuungsregeln für die Zeit zwischen Vormittags- und Nachmittagsunterricht einmahnte.

Kosten und Plätze: Bundesländer setzen auf soziale Kriterien

Von den Expertinnen des Wiener Stadtschulrats, Vera Aue und Michaela Dallinger, erhielt der Rechnungshof vielfach Lob für seine Problemerkennung. So fuße die 2008/09 als Pilotprojekt eingeführte Mittagsbetreuung immer noch nicht auf einer gesetzlichen Regelung, monierte Aue. Zudem sei diese reine Betreuungsform ohne pädagogischen Anspruch gratis, wodurch sich viele Eltern eher dafür entscheiden würden, als für eine qualitativ hochwertige aber kostenpflichtige Tagesbetreuung. Die verschränkte Betreuungsform komme an Wiener AHS nur selten zustande, da Erziehungsberechtigte ihre zeitliche Flexibilität wahren wollten. An Wiens Volksschulen hingegen, so Dallinger, gebe es bei mehr als der Hälfte eine verschränkte Organisation von Unterricht und Freizeit. Die von Abgeordnetem Gahr problematisierten Kriterien zur Platzvergabe erklärte sie mit dem Bestreben, die Vereinbarkeit von Beruf und Familie zu erleichtern, weswegen der Bedarf für zwei berufstätige Elternteile oder für AlleinerzieherInnen am größten sei.

Zu den Kosten der Tagesbetreuung sagte Dallinger, zwecks größerer Übersichtlichkeit halte sie die vom Rechnungshof angeregte Vereinfachung für sinnvoll. Eine Halbierung der Beiträge könne in Wien von Elternseite beantragt werden.

Namens des Landes Salzburg berichtete Günther Kößler, im Rahmen eines landesweit einheitlichen Betreuungsbeitrags könne mittels sozialer Staffelung die Beitragshöhe auf Null gesenkt werden. Die Steigerung von SchülerInnen an Ganztagsschulen um 115% seit 2010/11 in seinem Bundesland erklärte Kößler mit der in ländlichen Gebieten deutlicheren Bevorzugung einer Trennung von Unterrichtszeit und Freizeitaktivitäten.

Offen oder verschränkt - Faßmann für bedarfsorientierte Steuerung der Ganztagsbetreuung

Aus Sicht von Bundesminister Faßmann führt die Entscheidung zwischen offener oder verschränkter Ganztagsschule zur grundsätzlichen Frage über die Steuerungsfunktion der Politik, nämlich ob es normative oder bedarfsorientierte Regelungen geben soll. "Will die Politik klüger sein als die Gesellschaft?", gab er zu bedenken und sprach sich für offene Betreuungsformen aus, falls diese von den BürgerInnen mehr geschätzt werden. Ähnlich wie die FPÖ hob er zwar die Bedeutung der Wahlfreiheit hervor, allerdings betonte er, zeitlich offene Betreuungsformen müssten nicht beliebig sein. Erziehungsberechtigte könnten selbst geregelte Zeiten für das Abholen ihrer Kinder festlegen. Offene Formen wirkten darüber hinaus gleichermaßen wie verschränkte Bildungsnachteilen entgegen, wenn sie mit entsprechenden pädagogischen Konzepten - nicht zuletzt für die Erledigung von Hausübungen gemeinsam mit LernassistentInnen - geführt würden. Dennoch räumte Faßmann ein, beim Thema Ganztagsschulen sei man "noch nicht am Ziel angelangt".

Mittel für Tagesbetreuung an Ziele koppeln

Der Zielwert für die Aufstockung der schulischen Tagesbetreuung auf rund 126.000 Plätze wurde laut Rechnungshof im Schuljahr 2014/15 klar verfehlt, wobei die PrüferInnen besonders bei den AHS Unterstufen mit rund 24% die größte Abweichung sehen. Heute befand Rechnungshofpräsidentin Kraker, Bund und Länder hätten mittlerweile gemäß ihrer Bedarfsplanung die beabsichtigten Plätze geschaffen - konkret 20.000 an Schulen und 50.000 in Horten. Nach Vorschlag des Rechnungshofs sollte das Bildungsministerium Gelder für die schulische Tagesbetreuung an die Länder aber erst dann ausschütten, wenn Bedarfsmeldungen von Länderseite eine Mittelsteuerung ermöglichen beziehungsweise die vergebenen Finanzmittel aufgebraucht sind. Zweckzuschüsse wären an messbare Zielvorgaben zu koppeln.

Zur Wirkung der Tagesbetreuung auf die Integration von SchülerInnen mit Migrationshintergrund ließen sich für den Rechnungshof aufgrund unterschiedlicher Daten nur bedingt Aussagen treffen, hier brauche es eine nachhaltige Untersuchung.

In Bezug auf die Tagesbetreuungs-Qualitätsstandards insgesamt, die das Bildungsministerium bereits 2007 festgelegt hat, heißt es im Rechnungshofbericht, die Empfehlung zur Förderung im Lern- und Freizeitbereich sowie zur Verpflegung seien bislang an den Standorten unterschiedlich stark berücksichtigt worden. Das Bildungsministerium müsse hier verstärkt kontrollieren. Angeregt wird weiters der vermehrte Einsatz von FreizeitpädagogInnen, für die Rechnungshofpräsidentin Kraker eine klare dienstrechtliche Zuordnung zum Verwaltungsdienst einforderte. Nur so sei zu ermöglichen, dass FreizeitpädagogInnen auch in den Ferienzeiten zur Verfügung stünden.

In den Ferien gibt es an Österreichs Schulen nämlich keine Tagesbetreuung, nachdem das geltende Schulzeitgesetz aus dem Jahr 1985 dies nicht vorsieht. Ob Horte ihre Möglichkeit zur Ferienbetreuung nutzen, hänge von den Gemeinden ab, so der Rechnungshof. Für die Vereinbarkeit von Beruf und Familie sei dies ein zentrales Problem. Generell brauche es eine einheitliche Regelung der Öffnungszeiten, die gegebenenfalls bis 18.00 Uhr auszuweiten wären. (Fortsetzung Rechnungshofausschuss) rei

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