Wirkt die Arbeitsmarktförderung in Österreich?

Wien (WIFO) - Ein breites Spektrum an aktiven
arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zielt auf eine Verbesserung der
Beschäftigungschancen von Arbeitsuchenden ab. Im Rahmen einer
mikroökonometrischen Evaluierung hat das WIFO verschiedene
Instrumente der Arbeitsmarktförderung im Hinblick auf ihre kausale
Wirkung auf die geförderten Personen untersucht. Während sich die
Teilnahme an Maßnahmen zur Vermittlungsunterstützung und an
Qualifizierungsmaßnahmen für Frauen zwischen 25 und 44 Jahren
durchwegs positiv auf die Beschäftigungschancen auswirkt, sind für
Frauen im höheren Erwerbsalter und für Männer kaum Hinweise auf
signifikant positive Beschäftigungseffekte festzustellen. Für ältere
Erwerbslose erwiesen sich insbesondere Transitarbeitsplätze in
sozialökonomischen Betrieben als integrationsfördernd.

Vor dem Hintergrund der Ausweitung der aktiven und aktivierenden
Arbeitsmarktpolitik in den letzten Jahren kommt der systematischen
Evaluierung ihrer Wirkungen wachsende Bedeutung zu. Sowohl die
Verfügbarkeit informativer Datenbestände als auch die Entwicklung von
Analysemethoden haben erhebliche Fortschritte gemacht.

Die vom WIFO in seinem jüngsten Monatsbericht vorgestellten
Ergebnisse einer umfassenden Evaluierung der wesentlichsten
Interventionsformen der österreichischen Arbeitsmarktförderung
verbinden die innovative Nutzung von Massendaten mit der Anwendung
moderner mikroökonometrischer Methoden. Dabei lag das Hauptaugenmerk
der Darstellung auf der durchschnittlichen Wirkung einer Maßnahme auf
die Beschäftigungszeiten der geförderten Personen.

Alle Interventionsformen steigern demnach die Erwerbsbeteiligung
beträchtlich. Die Arbeitsmarktförderung wirkt damit dem Rückzug aus
dem Arbeitsmarkt deutlich entgegen. Nicht für alle Maßnahmen oder
Gruppen von Teilnehmenden bewirken die Förderungsmaßnahmen jedoch
eine Zunahme der Beschäftigung (gemessen an der kumulierten Zeit in
ungeförderter Beschäftigung innerhalb von drei Jahren ab
Förderungsbeginn):

- Ein ähnliches Bild auf etwas höherem Niveau ergibt sich für
Qualifizierungsmaßnahmen: Frauen zwischen 25 und 44 Jahren
profitieren am meisten von diesen Maßnahmen. Besonders positive
Wirkungen zeigen sich für Wiedereinsteigerinnen. Aber auch für Männer
zwischen 25 und 44 Jahren ist eine positive Tendenz zu verzeichnen.
Für ältere Arbeitslose hatte die Teilnahme keine signifikante Wirkung
auf die Zeiten in Beschäftigung.

- Für die Maßnahmen zur Vermittlungsunterstützung ("aktive
Arbeitsuche" und "Berufsorientierung") sind für Frauen im Alter
zwischen 25 und 44 Jahren positive Effekte auf die
Beschäftigungsintegration festzustellen, die aber nur für die "aktive
Arbeitsuche" signifikant sind. Für Männer generell und für Frauen ab
45 Jahren konnte keine signifikante Wirkung ermittelt werden.

- Am deutlichsten wirkt die Förderung über Transitarbeitsplätze in
"sozialökonomischen Betrieben" auf die weitere (ungeförderte)
Beschäftigung der Teilnehmenden. Dabei konzentriert sich der positive
Effekt auf die Altersgruppe zwischen 45 und 54 Jahren, und zwar
sowohl für Frauen als auch für Männer. Für Jüngere in
"sozialökonomischen Betrieben" und für Geförderte in "gemeinnützigen
Beschäftigungsprojekten" hatte die Teilnahme im Beobachtungszeitraum
von drei Jahren keine signifikante Wirkung auf die Zeit in
ungeförderter Beschäftigung.

- Die "Eingliederungsbeihilfe" bietet eine zeitlich befristete
Förderung der Lohnkosten für die Beschäftigung älterer Arbeitsloser
oder Langzeitarbeitsloser. Positive Effekte ergeben sich
mittelfristig (d. h. ab dem zweiten Jahr nach Förderungsbeginn) in
nur einem Szenario, in dem diese Beihilfe überwiegend Personen zugute
kommt, die sonst nicht oder erst später einen Arbeitsplatz gefunden
hätten. Diese positiven mittelfristigen Effekte sind für Frauen
speziell in der Altersgruppe zwischen 45 bis 54 Jahren tendenziell
höher als für Männer. Die starke Zielgruppenorientierung der Maßnahme
sollte im Sinne der Vermeidung von Mitnahmeeffekten konsequent
umgesetzt werden.

Die Befunde für Österreich fügen sich in weiten Teilen in die
Erfahrungen anderer Länder mit der Evaluierung der
Arbeitsmarktförderung ein. Mit internationalen Befunden stimmen etwa
folgende Aspekte überein: die ausgeprägte Wirkung der Maßnahmen auf
die Erwerbsbeteiligung, die größeren Effekte für Frauen als für
Männer oder die Abhängigkeit der Ergebnisse von der Dauer des
Beobachtungszeitraums aufgrund des "Lock-in-Effekts" (die
Arbeitslosen suchen während der Teilnahme an den meisten
Maßnahmetypen weniger aktiv nach Arbeit).

Eine Verbesserung der Integrationseffekte durch aktive
arbeitsmarktpolitische Maßnahmen dürfte über drei Kanäle möglich
sein:

- Stärkung zielgruppenspezifischer Förderangebote,

- Verringerung des Einsatzes kurzer bzw. wenig intensiver Maßnahmen
und

- erhöhtes Angebot an Informationen als Basis für Controlling und
Evaluierungen.

Der Schluss auf den Erfolgsfaktor "zielgruppenspezifische
Förderangebote" resultiert aus den vergleichsweise hohen Wirkungen
entsprechender Maßnahmen. Dazu zählen für Schwervermittelbare die
Befunde zur Beschäftigungsförderung ("sozialökonomische Betriebe",
"Eingliederungsbeihilfe") oder für Personen mit Qualifikationsbedarf
die Ergebnisse der Individualbeihilfen zu Kursen auf dem freien
Bildungsmarkt. Aber auch die vergleichsweise hohen Effekte für Frauen
im Haupterwerbsalter, insbesondere für Wiedereinsteigerinnen, sind -
zumindest teilweise - vor dem Hintergrund von Maßnahmen zu sehen, die
speziell für Problemlagen in Zusammenhang mit dem Wiedereinstieg nach
Erwerbsunterbrechungen entwickelt und gezielt eingesetzt wurden.

Kurze bzw. wenig intensive Teilnahmen dominieren das
Fördergeschehen. Solche Maßnahmen dürften aber angesichts des
teilweise erheblichen Umorientierungs- und Qualifizierungsbedarfs von
Arbeitslosen nicht immer zielführend sein. Werden unterstützende
Maßnahmen ("aktive Arbeitsuche", "Berufsorientierung") mit kurzer
Dauer bzw. Wochenintensität eingesetzt, so könnte der Unterschied
gegenüber möglicherweise in anderen Fällen AMS-intern erbrachten
Beratungs- und Betreuungsleistungen (die nicht als Förderung
aufscheinen) gering sein. Die Ergebnisse werden zudem in anderer
Hinsicht durch die Bedeutung kürzerer bzw. weniger intensiver
Maßnahmen nach unten beeinflusst: Grundsätzlich sollte ihre
durchschnittliche Wirkung auf die weitere Arbeitsmarktintegration der
Geförderten geringer sein als die von längeren bzw. umfassenderen
Maßnahmen. Wenn dies zutrifft, dann sind die Effekte kleiner, ihre
statistische Nachweisbarkeit (Signifikanz) geringer.

Insgesamt weisen die Ergebnisse der Wirkungsanalyse für
unterstützende Maßnahmen ("aktive Arbeitsuche",
"Berufsorientierung"), die für die meisten untersuchten
Personengruppen im Durchschnitt keine positive Effekte ergaben, auf
Optimierungsmöglichkeiten im Maßnahmeneinsatz gegenüber dem Jahr 2000
hin. In den Folgejahren war auch bereits ein Rückgang der Förderfälle
im Bereich dieser Unterstützungsmaßnahmen zu erkennen, allerdings
ohne Ausweitung der Intensität oder -dauer des Fördergeschehens.

Die in den Umsetzungsdaten der Arbeitsmarktförderung ersichtliche
Gliederung von Maßnahmentypen fasst ein sehr heterogenes Bündel von
Aktivitäten zur Steigerung der fachlichen Qualifikation in zwei Arten
der Förderungsvergabe zusammen ("Qualifizierungen in geförderten
Bildungseinrichtungen" und "Beihilfe zu den Kurskosten"). Diese
Untergliederung gibt jedoch keine Auskunft über Inhalt, Intensität
oder Nachweisbarkeit des erzielten Bildungsabschlusses der konkreten
Maßnahmen. Gerade diese Maßnahmen sind also sehr heterogen - und
damit die Varianz der durchschnittlichen Ergebnisse zur
arbeitsmarktpolitischen Wirkung sehr groß. Insofern ist aus
insignifikanten Effekten nicht auf die potentielle Wirkungslosigkeit
von Qualifizierungen zu schließen. Eine genauere Kodierung der
Maßnahmen durch das AMS wäre daher sehr hilfreich, um aus
detaillierteren Analysen Erkenntnisse über die Wirkung bestimmter
Qualifizierungstypen zu gewinnen. Angesichts des durchschnittlich
geringen Ausbildungsniveaus von Arbeitslosen sind nämlich
wirkungsvolle Qualifizierungsmaßnahmen ein unverzichtbarer
Bestandteil der Arbeitsmarktförderung.

Nähere Informationen entnehmen Sie bitte dem WIFO-Monatsbericht
3/2007 und der folgenden WIFO-Studie: Hedwig Lutz, Helmut Mahringer,
Andrea Pöschl (Koordination), Evaluierung der österreichischen
Arbeitsmarktförderung 2000-2003 (460 Seiten, 80,00 Euro, kostenloser
Download: http://www.wifo.ac.at/wwa/jsp/index.jsp?fid=23923&id=28498&
typeid=8&display_mode=2!

Rückfragehinweis:
Mag. Hedwig Lutz
Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung - WIFO
Tel. +43 1 798 26 01-237 * Fax. +43 1 798 93 86
mailto:[email protected]

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