S1-Lobautunnel: EU-Recht setzt auch Vorgaben und Grenzen für ministerielle Pläne

Wien, am 22.09.2024 (VIRUS). In einer Pressekonferenz präsentierte die Umweltorganisation VIRUS ein Folgegutachten zu jenem fundamentalen Rechtsgutachten, das kausal den Lobautunnel vor den Europäischen Gerichtshof befördert hat, bei dem nun die Rechtssache C-189/25 „VIRUS II“ anhängig ist. Dieses neuere Gutachten klärt wesentliche Zusatzfragen, die für den Spielraum politischer Entscheidungen maßgeblich sind.

Wolfgang Rehm, Umweltverfahrenskoordinator von VIRUS, verwies eingangs darauf, dass die mögliche Rolle ressortzuständiger Verkehrsminister innenpolitisch sehr situationselastisch interpretiert werde. Dies reichte etwa von Werner Faymann, der 2007 gleich den gesamten ASFINAG-Vorstand vorzeitig austauschte und ohne weiteren Formalakt Straßenverbindungen beerdigte, zu seiner Nachfolgerin Doris Bures, die ebenso wie ihr Vorgänger Evaluierungen vornehmen ließ. „Eine Zäsur stellte dann die Ära Leonore Gewessler dar, in der die Ministerin in der Öffentlichkeit als Marionette ohne Handlungsspielraum dargestellt wurde, der Umfang der Ministerkompetenz hängt aber doch nicht von der Person ab,“ so Rehm. An Gewesslers Nachfolger war dann wiederum die gegensätzliche Erwartung geknüpft, dass er in voller Entscheidungshoheit die Weichen gänzlich anders stellen werde. „Für die wichtigen Rechtsfragen verblieb wenig Aufmerksamkeit. Dabei fehlten einerseits Projektgenehmigungen und wurde andererseits übersehen, dass es zusätzlich auf der vorgelagerten Ebene von Plänen und Programmen unionsrechtliche Vorgaben in Form der so genannten Strategischen Umweltprüfung (SUP) gibt, die auch österreichische Bundesminister einzuhalten haben“, so Rehm. Diese SUP-Pflicht sei der zentrale Untersuchungsgegenstand der erstellten Rechtsgutachten.

Unionsrechtswidrige Einträge im BStG müssen unangewendet bleiben

Univ. Prof. Dr. Thomas Müller von der Universität Innsbruck rekapitulierte zunächst sein Erstgutachten „Die zentralen Erkenntnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen: ‘Pläne und Programme‘, die unionsrechtswidrig keiner SUP unterzogen wurden, sind auszusetzen (nicht anzuwenden) oder aufzuheben. Diese Unionsrechtswidrigkeit strahlt auch auf die Ebene der Individualgenehmigungen aus: Letztere dürfen auf Grundlage eines derart unionsrechtswidrigen Plans nicht erteilt werden. Ist dies dennoch der Fall, leiden die betroffenen Genehmigungen an einem ‘Wurzelmangel‘ und können daher selbst Gegenstand einer Aussetzung oder Zurücknahme sein. Die Einträge in den Verzeichnissen 1 und 2 des Bundesstraßengesetzes sind als ‘Pläne und Programme‘ im Sinne der SUP-RL einzustufen“.

Einem unter Verstoß gegen die Pflicht zur Durchführung einer SUP erlassenen Plan oder Programm dürfe auf nationaler Ebene nicht zur Geltung verholfen werden. „Daher müssen Einträge in den genannten Verzeichnissen unangewendet bleiben, wenn keine SUP durchgeführt wurde, obwohl dies unionsrechtlich geboten war. Ein richtlinienwidriger Eintrag in eines der beiden Verzeichnisse des BStG kann daher kein Gegenstand weiterer Planungen des/r zuständigen Ministers/Ministerin sein und dürfe auch keine Genehmigungen für darauf basierende Projekte sein. Dies betrifft auch die S1“, so Müller.

Laufende SUP zu berücksichtigen- Umgehung unionsrechtswidrig

In weiterer Folge hätten sich im Zuge des Verfahrens vor dem BVwG zusätzliche Rechtsfragen gestellt, für die VIRUS ein weiteres Gutachten beauftragt habe. „Grundsätzlich ist eine versäumte SUP nur im Ausnahmefall und nicht ohne Vorliegen besonderer Umstände nachholbar. Eine nachträgliche Legalisierung hat ihre Grenzen darin, dass sie nicht zur Umgehung von Unionsrecht führen und nicht aufgrund bereits erteilter Genehmigung tendenziös sein darf,“ erläutert Müller. Weiters sei festzustellen gewesen, dass die rechtlichen Mängel beider Änderungen des Bundesstraßengesetzes in den Jahren 2006 und 2011 entgegen der Auffassung der ASFINAG nicht dazu führen würden, dass die S1 in der Version 2002 wieder aufleben würde. Weites sei eine „Privat-SUP“ durch die ASFINAG unzulässig. Zu dem alten Wurzelmangel trete aber nun hinzu, dass das damalige BMK im Jahr 2022 eine SUP gestartet habe, die bis auf den letzten Schritt abgeschlossen sei und deren Umweltbericht eine redaktionelle Streichung der S1 Wiener Außenringschnellstraße aus dem Bundesstraßengesetz vorschlägt, was im Umsetzungsfall als Rechtsbereinigung gewertet werden könne. „Dieser neue Umweltbericht hat Rechtswirkungen für die folgende Zusammenfassende Erklärung und damit für die Entscheidungsfindung über den Plan und besteht somit eine Bindungswirkung. Vom Bericht darf daher nicht begründungslos abgewichen werden. Die Ausarbeitung eines neuen Plans ohne Berücksichtigung des Umweltberichts zum bloßen Zweck einer nachträglichen Legalisierung wäre als eine unionsrechtswidrige Umgehung zu werten“, stellte Müller klar. In diesem Sinne ebenfalls nicht unionsrechtskonform sei der Abbruch einer laufenden SUP, weil etwa die Inhalte politisch nicht erwünscht sind. „Ein existierender Umweltbericht kann nicht mehr aus der Welt geschafft werden. Weiters ist ein Umstieg auf ein bloßes Screening nicht zulässig, wenn bereits ein volles SUP-Verfahren läuft und der Umweltbericht erhebliche Umweltauswirkungen feststellt. Das Verfahren ist daher zu Ende zu führen. Eine Wiederholung eines solchen Verfahrens, bis dieses zum gewünschten Ergebnis führt, ist ebenfalls eine Umgehung und damit unionsrechtswidrig,“ schloss Müller weitere Umgehungsmöglichkeiten aus.

SUP und offene Verfahren lassen wenig Spielraum für Entscheidungen

Wolfgang Rehm fasste die Konsequenzen der durch das Gutachten offen gelegten Rechtslage nochmals zusammen: „Eine SUP ist keine schlichte Evaluierung, sondern ein unionsrechtlich normierter Prozess. Der Umweltbericht, der die Abkehr von der S1 empfiehlt, ist nicht einfach nur ein beliebiges Gutachten“. Hinsichtlich der laufenden Verfahren seien soeben vom EuGH schriftliche Erklärungen übermittelt worden, von der ASFINAG, dem Verfassungsdienst für die Republik Österreich, sowie von der EU-Kommission. „Bemerkenswert ist, dass die Kommission dieselbe Rechtsauffassung vertritt, wie wir, während der Verfassungsdienst wenig überraschend der ASFINAG die Mauer macht,“ so Rehm. In den weitergeführten Verfahren zu Wasserrecht, Naturschutz sowie der UVP für das Änderungsprojekt könnten vor der Entscheidung des EuGH keine Bewilligungen erteilt werden. Sollte der EuGH in seinem Urteil der EU-Kommission folgen, dann würde das auch danach gelten. Durchschnittlich dauere ein Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH rund eineinhalb Jahre. ASFINAG-Vorstand Hufnagl habe im Bewusstsein des Verfahrensstandes angekündigt, dass ein Baubeginn sei nicht vor 2031 möglich sei, was eine fiktive Fertigstellung nicht vor 2037 bedeuten würde. „In der Zusammenschau aller Faktoren hat Bundesminister Peter Hanke hier mitnichten alle Freiheitsgrade der Entscheidung, sondern unterliegt mehrfachen Einschränkungen“, so Rehm abschließend.