Vom Amtsgeheimnis zur Informationsfreiheit: Steiniger Weg mit vielen Hürden

Am 1. September treten das neue Informationsfreiheitsgesetz und begleitende Verfassungsbestimmungen in Kraft. Öffentliche Stellen sind damit in Kürze verpflichtet, Informationen von allgemeinem Interesse von sich aus zu veröffentlichen. Gleichzeitig wird die Amtsverschwiegenheit aus der Verfassung gestrichen und Bürgerinnen und Bürger ein Recht auf Information eingeräumt. Nur in ganz bestimmten Fällen können Auskünfte verweigert werden, etwa wenn diese die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährden würden oder dies zur Abwehr eines erheblichen wirtschaftlichen oder finanziellen Schadens geboten ist. Auch Rechte Dritter wie der Datenschutz und das Urheberrecht sind zu beachten. Ebenso bleiben Dokumente, die der Vorbereitung einer Entscheidung dienen, vertraulich. Österreich schließt damit zu internationalen Standards auf, allerdings wird wohl erst die Praxis zeigen, inwieweit es tatsächlich zum erwarteten Transparenzschub kommen wird.

Der Weg zur Informationsfreiheit war jedenfalls ein steiniger. Zwar wurde schon im Bundesministeriengesetz 1986 gesetzlich festgeschrieben, dass es auch zu den Aufgaben der Ministerien gehört, Auskünfte zu erteilen. Und knappe zwei Jahre später, 1988, wurde diese Auskunftspflicht mit dem vom Nationalrat einstimmig beschlossenen Auskunftspflichtgesetz und dem Auskunftspflicht-Grundsatzgesetz auf sämtliche Bereiche der öffentlichen Verwaltung ausgedehnt. Allerdings blieb gleichzeitig die Amtsverschwiegenheit - als Schranke für Auskünfte - weiterhin in der Verfassung verankert. Vom gläsernen Staat, wie er etwa in Schweden seit weit mehr als hundert Jahre gang und gäbe ist, blieb Österreich meilenweit entfernt.

Selbst als Deutschland im Jahr 2005 ein Informationsfreiheitsgesetz verabschiedete - das allerdings keine aktive Informationspflicht enthielt und von NGOs in weiterer Folge wegen mangelnder Effektivität kritisiert wurde -, kam in Österreich keine rechte politische Debatte in Gang. Obwohl die Rufe nach mehr staatlicher Transparenz auch hierzulande lauter wurden. So forderte der Presseclub Concordia etwa im November 2010 ein Recht der Medien auf Zugang zu amtlichen Unterlagen und ein Informationsfreiheitsgesetz ein. Vereinzelte politische Vorstöße - etwa von der damaligen Justizministerin Claudia Bandion-Ortner und der SPÖ im Februar 2011 - verpufften jedoch meist rasch. Mit der Folge, dass Österreich beim ersten "Right to Information Ranking" - einer von der spanischen Organisation "Access Info Europe" gemeinsam mit dem kanadischen "Centre for Law and Democracy" durchgeführten Studie - den letzten Platz von 89 untersuchten Ländern belegte, wie "Die Presse" im Juni 2012 berichtete. Erst um den Jahreswechsel 2012/2013 nahm die Debatte an Fahrt auf. Und es sollte noch bis zum Februar 2024 dauern, bis das Aus für das Amtsgeheimnis vom Parlament endgültig besiegelt wurde.

Das Amt, das geheimnisvolle Wesen

Aber warum ist der österreichische Staat so verschwiegen? Vielleicht hilft hier ein kurzer Blick in die Geschichte, der auch zeigt, dass das Amtsgeheimnis auch in der Vergangenheit nicht unumstritten war. Das Amtsgeheimnis - genaugenommen handelt es sich um die Amtsverschwiegenheit - ist ein Erbe der österreichischen Verwaltung, das bis ins 18. Jahrhundert zurückreicht. Ein früher Versuch seiner Festschreibung findet sich in einem "Handschreiben" von Kaiser Franz I. vom 22. Jänner 1793. Darin befiehlt der Kaiser dem ungarischen Hofkanzler Karl Graf Palffy, dem ihm unterstehenden Behördenpersonal die "Verschwiegenheit im Zusammenhang mit Amtsgeschäften" einzuschärfen.

Diese "Verschwiegenheit im Zusammenhang mit Amtsgeschäften" wurde zum festen Bestandteil des Berufsethos des österreichischen Beamtentums. Das Amtsgeheimnis umgab das Wirken der Bürokratie mit einer Aura der Unzugänglichkeit, die schon im 19. Jahrhundert Kritik auf sich zog. Als "eines der mächtigsten Mittel des Bureaukratismus" bezeichnete 1874 ein anonymer Autor "das sogenannte Amtsgeheimniß" in der Fachzeitschrift "Sprechsaal des Beamtentages, Organ für die Vertretung der Interessen der Beamten und geistigen Arbeiter".

In seinen Anmerkungen zur "Staatsbeamten-Pragmatik", also dem damaligen Beamtendienstrecht, bezeichnete der Autor das Amtsgeheimnis als einen "sehr dehnbaren, deshalb jedes Mißbrauches fähigen Begriff" und eine "Erbschaft aus dem Polizeistaate". Der Verfasser war nur bereit, ein "Staatsgeheimnis" anzuerkennen, "d.i. ein solches, dessen Veröffentlichung der Sicherheit oder Wohlfahrt des Staates nachtheilig sein könnte". Für ein Amtsgeheimnis sei in einer verfassungsmäßigen Ordnung hingegen kein Platz. "Warum soll dem Staatsbürger, welcher zur Erhaltung der vollziehenden Organe direct und indirect beiträgt, geheim bleiben, wie seine Angelegenheiten bei den Aemtern und Behörden behandelt werden?" fragte der Kritiker.

Die österreichische Politik blieb davon aber offenbar unbeeindruckt. 1925 wurde die Amtsverschwiegenheit formal in die österreichische Bundesverfassung aufgenommen. Ein Zusatz zu Verfassungsartikel 20 verpflichtete die Volksbeauftragten und die ihnen nachgeordneten Organe "soweit gesetzlich nicht anders bestimmt ist, zur Verschwiegenheit über alle ihnen ausschließlich aus ihrer amtlichen Tätigkeit bekanntgewordenen Tatsachen", wenn "deren Geheimhaltung im Interesse einer Gebietskörperschaft oder der Parteien geboten ist (Amtsverschwiegenheit)." Eine ähnliche Bestimmung - bezogen auf alle Organe der Bundes-, Landes- und Gemeindeverwaltung und andere Körperschaften öffentlichen Rechts - findet nach wie vor in der Bundesverfassung, wird nun mit 1. September aber Geschichte sein.

Öffentlicher Druck steigt

Dass um den Jahreswechsel 2012/13 Schwung in die Debatte über die Abschaffung der Amtsverschwiegenheit kam, war insbesondere zivilgesellschaftlichem Engagement sowie Journalist:innen zu verdanken, die sich über mangelnde Auskunftsbereitschaft von staatlichen Stellen und Behörden beklagten. Schon im Juni 2011 hatte etwa der ehemalige Journalist Josef Barth damit begonnen, auf Amtsgeheimis.at Fälle von Auskunftsverweigerungen zu dokumentieren. Ein Austausch auf Twitter Ende November 2012 über den vergeblichen Versuch von Falter-Chefredakteur Florian Klenk, Einsicht in die Spesen der österreichischen Abgeordneten zu bekommen, mündete schließlich in die Kampagne Transparenzgesetz.at zur Abschaffung des Amtsgeheimnisses, die sich für ein Informationsfreiheitsgesetz stark machte und auch in der Politik auf großen Widerhall stieß.

Die erste Partei, die auf den Zug aufsprang, waren die Grünen. Deren damaliger Justizsprecher Albert Steinhauser kündigte am 25. Jänner 2013, also noch vor dem eigentlichen Start der Kampagne, einen Gesetzentwurf für ein Informationsfreiheitsgesetz an, wobei dessen Eckpunkte - umfassende Veröffentlichungspflichten für staatliche Stellen, verbunden mit einer gewissen Auskunftspflicht - dem zwölf Jahre später beschlossenen Gesetzespaket bereits sehr nahe kamen. Rund drei Wochen danach, am 12. Februar, gab der damalige Kanzleramtsminister Josef Ostermayer bekannt, dass er den Verfassungsdienst bereits beauftragt habe, konkrete Vorschläge auszuarbeiten. Auch der damalige Integrationsstaatsekretär Sebastian Kurz, die SPÖ und das BZÖ machten sich für einen "gläsernen Staat" stark. Am 4. März legte die SPÖ erste Pläne vor, wobei es zwischen den damaligen Regierungsparteien SPÖ und ÖVP zu einigem Hick-Hack kam.

Schließlich blieb bis zum Ende der auslaufenden Legislaturperiode ein Entschließungsantrag der Grünen die einzige parlamentarische Initiative. Und das, was Grünen-Justizsprecher Steinhauser bei seiner Pressekonferenz im Jänner zum Informationsfreiheitsgesetz gesagt hatte, erwies sich als treffende Prophezeiung. "Es wird ein langer Weg, aber wir werden ihn zu Ende gehen, das garantiere ich", wird er von der APA zitiert.

Erster Anlauf der Regierungsparteien

Dabei schien es zunächst, als gelange man schon in der darauffolgenden Legislaturperiode ins Ziel. Bereits bei der konstituierenden Sitzung des neu gewählten Nationalrats Ende Oktober 2013 brachten NEOS und Grüne - getrennte - Gesetzesanträge ein. Im März 2014 schickte die rot-schwarze Regierung eine Verfassungsnovelle in Begutachtung, im Dezember 2014 langte ein entsprechender Gesetzentwurf im Parlament ein. Die Beratungen im Verfassungsausschuss wurden Ende Jänner 2015 aufgenommen. Danach spießte es sich allerdings, wie die Parlamentskorrespondenz am 1. Juli im Zuge einer weiteren Sitzung des Verfassungsausschusses berichtete. Zum einen war die Regierung bemüht, auch die Länder mit ins Boot zu holen, was Zeit in Anspruch nahm, zum anderen beharrte die Opposition auf die Einrichtung eines Informationsbeauftragten, um Bürger:innen einen einfachen Zugang zu den gewünschten Informationen zu garantieren. Gleichzeitig zeigten sich aber alle Fraktionen bestrebt, die Verhandlungen fortzusetzen zu rasch zu einer Einigung zu kommen.

Ein nächster großer Schritt wurde ein halbes Jahr später, im November 2015, gesetzt. Der Verfassungsausschuss schickte ein von SPÖ und ÖVP ergänzend zur Verfassungsnovelle ausgearbeitetes Ausführungsgesetz, das sogenannte Informationsfreiheitsgesetz, in Begutachtung. Die Verhandlungen zogen sich allerdings weiter in die Länge. Am 5. Oktober 2016 - mittlerweile hatte Thomas Drozda Josef Ostermayer als Kanzleramtsminister abgelöst - fand schließlich ein Expertenhearing im Ausschuss statt, zu dem mit Josef Barth auch ein Vertreter des Forums Informationsfreiheit eingeladen worden war. Eine Annäherung der Standpunkte zeichnete sich allerdings auch dabei nicht ab, letztlich landeten die Verfassungsnovelle und das Informationsfreiheitsgesetz nach dreieinhalbjährigen Verhandlungen in der Schublade.

Verantwortlich dafür machte Drozda insbesondere die ÖVP, wie er bei einer Ausschussdebatte über die beiden Anträge der Grünen und der NEOS im Juni 2017 erklärte. ÖVP-Verfassungssprecher Wolfgang Gerstl verwies demgegenüber darauf, dass es einfach nicht gelungen sei, die notwendige Verfassungsmehrheit für einzelne Gesetzesbestimmungen zu finden.

Ein paar Jahre Stillstand

Danach war ein paar Jahre Stillstand zu verzeichnen. Weder die türkis-blaue Koalition unter dem mittlerweile zum Bundeskanzler aufgestiegenen Sebastian Kurz noch die Übergangsregierung unter Bundeskanzlerin Brigitte Bierlein wurden initiativ, um das Amtsgeheimnis aus der Verfassung zu verbannen. Gleichzeitig verliefen Vorstöße der Liste JETZT, der SPÖ und der NEOS im Sand. Man werde sich in der nächsten Gesetzgebungsperiode ernsthaft mit der Frage auseinandersetzen, kündigten ÖVP und FPÖ bei einer Debatte über die Oppositionsanträge an, bevor die Beratungen wieder einmal vertagt wurden.

Kleiner Zwischenschritt

Auch mit dem Antritt der türkis-grünen Regierung tat sich vorerst nur wenig, sieht man von Gesetzesanträgen der SPÖ und der NEOS ab, die gleich zu Beginn der 27. Gesetzgebungsperiode eingebracht worden waren. Die nunmehr für Verfassungsfragen zuständige Ministerin Karoline Edtstadler schickte im Februar 2021 zwar einen Entwurf für ein Informationsfreiheitsgesetz in Begutachtung, es dauerte aber zweieinhalb Jahre, bis zum Oktober 2023, bis sich die Koalition auf eine gemeinsame Regierungsvorlage verständigen konnte. 189 Stellungnahmen waren zum Ministerialentwurf abgegeben worden. Immerhin hatten sich die Parlamentsparteien - mit Ausnahme der FPÖ - inzwischen im Zuge der Beratungen über ein strengeres Parteiengesetz auf einen kleinen Zwischenschritt geeinigt. Seit 1. Jänner 2023 sind Bund, Länder und Gemeinden grundsätzlich verpflichtet, Studien, Gutachten und Umfragen, die sie in Auftrag gegeben haben, samt Kosten zu veröffentlichen, sofern keine Geheimhaltung aus besonderen Gründen geboten ist.

Das Finale

Mit dem Einlangen der Regierungsvorlage im Parlament ging es dann aber plötzlich schnell. Nachdem sich ÖVP und Grüne mit der SPÖ einigen konnten, war die notwendige Zweidrittelmehrheit für das Gesetzespaket sichergestellt. Große Änderungen am Entwurf wurden nicht mehr vorgenommen, die SPÖ konnte aber eine Erweiterung des parlamentarischen Interpellationsrechts sowie Verbesserungen für Medien und andere "public watchdogs" hineinreklamieren. Zudem wurden in Reaktion auf ein Mitte Jänner 2024 abgehaltenes Expertenhearing einzelne Bestimmungen noch nachgeschärft und insbesondere die Erläuterungen präzisiert. Am 22. Jänner gab der Verfassungsausschuss schließlich grünes Licht, am 31. Jänner wurde das Paket im Plenum von ÖVP, SPÖ und Grünen beschlossen. Am 15. Februar folgte der Sanktus des Bundesrats.

Von einem "Meilenstein" und einem "historischen Moment" sprachen ÖVP, SPÖ und Grüne bei der Debatte im Nationalrat. Sie erwarten sich vom Informationsfreiheitsgesetz einen Paradigmenwechsel. 1925 sei die Amtsverschwiegenheit in die Verfassung geschrieben worden, 100 Jahre später werde sie nun wieder gestrichen, hielt etwa ÖVP-Verfassungssprecher Wolfgang Gerstl fest. Es sei jetzt Schluss mit "Geheimniskrämerei", sekundierte Grünen-Klubchefin Sigrid Maurer. Für die SPÖ sprach Verfassungssprecher Jörg Leichtfried von "einem guten Kompromiss", auch wenn das Gesetz "nicht perfekt" sei, wie er meinte. Kritik kam hingegen von FPÖ und NEOS: Sie bemängelten unter anderem die vorgesehene Ausnahmeregelung für Gemeinden unter 5.000 Einwohner:innen von der proaktiven Informationspflicht. Zudem äußerten die NEOS die Befürchtung, dass das Informationsfreiheitsgesetz durch einfache Bundes- und Landesgesetze ausgehebelt werden könnte.

Gesetzespaket tritt am 1. September in Kraft

Dass das Gesetz erst jetzt, mehr als eineinhalb Jahre nach der Beschlussfassung, in Kraft tritt, liegt nicht zuletzt daran, dass die Politik den öffentlichen Stellen und Behörden ausreichend Zeit zur Vorbereitung geben wollte. Zudem mussten dutzende Materiengesetze an die neue Verfassungslage angepasst werden. Eine entsprechende Sammelnovelle hat der Nationalrat erst im Juli dieses Jahres beschlossen. Dabei wurde unter anderem festgelegt, dass künftig alle in der Transparenzdatenbank erfassten staatlichen Förderungen über 1.500 Ꞓ veröffentlicht werden, sofern sie nicht an Privatpersonen gehen. An bestehende Verschwiegenheitspflichten - etwa von Ärzt:innen und Rechtsanwält:innen - wird hingegen nicht gerüttelt.

Proaktiv veröffentlicht werden müssen ab 1. September nur neue Daten, und zwar in einem zentralen Informationsregister (www.data.gv.at). Ältere Informationen müssen nicht nacherfasst werden. Allerdings sind bei entsprechenden Anfragen von Journalist:innen und Bürger:innen grundsätzlich Auskünfte binnen vier Wochen zu erteilen. Das gilt auch für Gemeinden unter 5.000 Einwohner:innen, die von der proaktiven Veröffentlichungspflicht ausgenommen sind. Nicht beantwortet werden müssen extrem zeitraubende oder offensichtlich mutwillige Anfragen. Sind andere Personen betroffen, sind sie nach Möglichkeit anzuhören, wobei die Entscheidung über eine Informationserteilung im Sinne einer Abwägung verschiedener Interessen letztlich bei der Behörde bzw. der betroffenen Stelle liegt. Im Falle der Verweigerung einer Auskunft steht den Anfragesteller:innen der Gang zum Verwaltungsgericht offen. Auch eine Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof (VfGH) wegen Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Zugang zu Information ist in letzter Konsequenz möglich. Besondere Bestimmungen gelten für staatsnahe Unternehmen. (Schluss) gs/sox

HINWEIS: Auch das Parlament plant, über das bestehende umfangreiche Informationsangebot hinaus zusätzliche Informationen bereitzustellen. Darüber berichtet die Parlamentskorrespondenz morgen.