Das Abgabensystem in Österreich: Strukturprobleme und Reformnotwendigkeiten

Wien (WIFO) - Anlässlich einer Parlamentsenquete der Grünen zur Zukunft der österreichischen Erbschafts- und Schenkungssteuer am 15. Jänner 2008 präsentiert Prof. Dr. Karl Aiginger, Leiter des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung, die folgenden zusammenfassenden Thesen:

(1) Es ist falsch, einzelne Steuern isoliert zu diskutieren, ebenso Steuern losgelöst von der Höhe und der Struktur der Staatsausgaben. Auch Budgetdefizit und Staatsverschuldung müssen bei Überlegungen zur Steuerreform berücksichtigt werden. Ebenso müssen Steuerreform und öffentliche Ausgaben gemeinsam diskutiert werden.

(2) Steuern haben mehrere Funktionen: Erstens sollen sie Ausgabenblöcke finanzieren (Administration, öffentliche Aufgaben und Güter), zweitens sollen Steuern auch "steuern". Sie sollen Beschäftigung, Ausbildung, Forschung, sozialen Zusammenhalt begünstigen und umweltschädliche Emissionen, Energieverbrauch, Krankheiten verringern. Ausgaben des Staates sollen Wachstum fördern, Risken absichern, Bildung und Chancengleichheit fördern; Höhe und insbesondere Struktur der öffentlichen Einnahmen sollen Beschäftigung, Wachstum und Konkurrenzfähigkeit nicht behindern.

(3) Die Abgabenquote sollte in Österreich mittelfristig nicht steigen, eher wenn möglich langsam - unter Berücksichtigung neuer Aufgaben und des Konsolidierungsbedarfs im öffentlichen Haushalt -zurückgehen, und zwar aus zwei Gründen: Erstens ist die Abgabenquote immer noch etwas höher als im Durchschnitt des Euro-Raums; zweitens versuchen Österreichs Nachbarländer offensiv Betriebe durch niedrige, einfache und "flache" Steuern anzuwerben. Die geplante Steuersenkung 2010 erfolgt eher spät, es wäre aus Sicht der Wettbewerbsfähigkeit, ebenso angesichts der geringen Realeinkommensteigerungen und der kalten Progression besser, wenn sie früher möglich wäre. Dies wäre auch im Falle eines stärkeren Konjunktureinbruchs sinnvoll.

(4) Gegen eine Vorverlegung der Steuerreform 2010 spricht allerdings, dass trotz zweier sehr guter Konjunkturjahre noch immer ein Budgetdefizit ausgewiesen wird. Auch ist der Schuldenstand nur geringfügig zurückgegangen, die Sozialhaushalte sind, trotz des Beschäftigungsanstiegs um insgesamt 4% in zwei Jahren, defizitär (teilweise weil Einnahmen umgeschichtet wurden). Drittens sind Zusatzausgaben gering dotiert: Kindergarten, Bildung, Forschung und Entwicklung, Migration, Gesundheit. Daher sind vielmehr forcierte Einsparungen und eine weitere Konjunkturdividende notwendige Voraussetzung, um die Steuern deutlich zu senken. Erst wenn erhebliche Einsparungen wirksam werden (Verwaltungsreform, Staatsreform, Fortsetzung der Reform des Finanzausgleichs), kann das Dreifachziel Budgetsanierung-Zukunftsausgaben-Steuersenkung erfolgreich bewältigt werden.

(5) Die Einsetzung einer Steuerreformkommission wäre sinnvoll, damit die Reform einen ganzheitlichen, an den bestehenden Strukturdefiziten des österreichischen Abgabensystems anknüpfenden Ansatz erhält und den Zielen der Wirtschaftspolitik entspricht. Sollte die Steuerreform 2010 nicht durch eine Steuerreformkommission vorbereitet werden, dann wird das WIFO eine Plattform für eine volkswirtschafliche Diskussion bieten. Das WIFO wird das Ergebnis der Diskussion und eigene Berechnungen zusammenfassen sowie unterschiedliche Optionen präsentieren - aber nicht kurzfristig, sondern gegen Ende 2008.

(6) Offensichtlich ist schon heute, dass die wichtigste Aufgabe im Rahmen der Steuerreform 2010 in der Entlastung des Faktors Arbeit liegen muss. Es geht hier um die Summe der Belastungen aus Steuern und Lohnnebenkosten: unabhängig vom Titel der einzelnen Steuern und Abgaben.

(7) Erste Priorität hat hier die Entlastung der niedrigen und mittleren Einkommen. Das betrifft die Sozialabgaben für Bruttomonatseinkommen besonders bis etwa 1.500 Euro und den Eingangssteuersatz (derzeit 38 1/3% ab einem steuerpflichtigen Jahreseinkommen von 10.000 Euro). Die zweite Priorität liegt in der Verschiebung der Grenzen der Steuerklassen (u. a. jener, ab der der Spitzensteuersatz greift), in der Neugestaltung des Tarifs und der Steilheit der Progression. Eine Senkung des Spitzensteuersatzes für Unselbständige und Selbständige in Richtung der "echten 40%" wäre leistungsfördernd und attraktiv für den Standort1). Wieweit dies realisierbar ist, hängt davon ab, wie groß der Spielraum für die Steuerreform (durch Sparsamkeit auf der Ausgabenseite und effektive Verwaltungsreform) ist und ob für einen (kleinen) Teil der Reform eine Gegenfinanzierung politisch durchgesetzt werden kann. Letztlich wäre auch das Volumen der Entlastung des Faktors Arbeit größer, wenn eine Besteuerung von Flugbenzin und Finanztransaktionen international durchgesetzt würde.

(8) Die Größe der Entlastung des Faktors Arbeit hängt davon ab, ob Erbschafts- und Schenkungssteuer tatsächlich auslaufen, weil auf die erforderliche Reform verzichtet wird, ob die Bemessungsgrundlage der Grundsteuer spät, aber doch an die Marktwerte angenähert wird (etwa im Bereich von 80% des Marktwertes mit angemessenen Freibeträgen für Eigenheime und landwirtschaftliche sowie sonstige Betriebe), ob Tabak- und Energiesteuern sowie die Kfz-Steuer erhöht werden, und ob die Beitragsgrundlage für die Sozialversicherung (um zusätzliche Elemente zum Lohn) verbreitert werden kann.

(9) Grundbedingungen für eine große Reform sind erstens die Schaffung eines Entlastungsspielraums durch weitere Verwaltungsreformen, die Umsetzung der Reform des Haushaltsrechts, verbesserte Bund-Länder-Beziehungen, zweitens höhere Investitionen in Zukunftsausgaben, um Beschäftigung und Wachstum zu stützen und mittelfristig genügend Steuereinnahmen zu erzielen, und drittens eine glaubwürdige Gesamtstrategie, die als Steuersenkung und gleichzeitig als Strukturreform zur Erfüllung wirtschaftspolitischer Ziele gesehen wird.

(10) Durch ein glaubwürdiges, konsensual erarbeitetes und an den wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Zielen orientiertes Abgabensystem, kombiniert mit einer wachstums- und beschäftigungsorientierten Ausgabenstruktur, kann Österreich die Herausforderungen der Globalisierung bewältigen und gleichzeitig ein Wachstum der Einkommen sowie soziale und ökologische Ziele erreichen.

1) Dies wäre für Selbständige ein größerer Sprung und könnte teilweise durch eine Verringerung des Gestaltungsspielraums kompensiert oder bei einer Berechnung der Anteile der Steuerreform, die Unternehmen und Unselbständige betreffen, angerechnet werden.

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Prof. Dr. Karl Aiginger
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