Erste Erfahrungen mit der Budgetkonsolidierung in der EU

Wien (OTS/WIFO) - Die bisher vorgelegten Konsolidierungsprogramme
einzelner EU-Länder scheinen insgesamt eher den "einfachen Weg" zu
gehen. Dazu zählen leicht durchsetzbare, aber wenig nachhaltige
kurzfristige Kürzungen der Gehälter im öffentlichen Dienst und die
Erhöhung von Steuern auf den Konsum als der größten
Nachfragekomponente.

Diese Maßnahmen werden umgesetzt, ohne gleichzeitig umfassende
Strukturreformen in den öffentlichen Ausgaben sowie in den
Abgabensystemen zu beginnen, und blenden die Probleme, die vor der
Wirtschaftskrise bereits existierten oder gar zu ihr beitrugen,
weitgehend aus. Einige wenige punktuelle strategische Maßnahmen
werden gesetzt (etwa Anhebung des Pensionsantrittsalters, Besteuerung
von Boni, Bankenabgabe, Besteuerung höherer Einkommen und Vermögen,
Steuern auf public bads, Erhöhung des gesetzlichen und/oder
faktischen Pensionsantrittsalters), aber ihr Gewicht ist begrenzt.

Es gibt bislang nur ansatzweise Querverbindungen zwischen den
Konsolidierungsprogrammen und der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und
des Klimawandels oder der Bewältigung des demographischen Wandels.
Auch die proaktiven Elemente der Konsolidierungspakete sind zu wenig
entschieden und können keinen größeren Beitrag zur Milderung der
zunehmenden Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen leisten.
Die nationalen Konsolidierungsstrategien werden außerdem zu wenig
international koordiniert, daher können potentielle lenkungspolitisch
sinnvolle Steuereinnahmen, etwa aus einer Finanztransaktionssteuer
oder der Besteuerung von Kerosin, nicht realisiert werden.

Wirtschaftspolitischer Hintergrund

Im Jahr 2011 wird sich weisen, wie robust die Erholung der
Wirtschaft in den Industrieländern aus der Krise ist. Die Impulse aus
Asien werden ein wenig nachlassen. Die Konjunkturpakete, die das
Wirtschaftswachstum bis weit in das Jahr 2010 angekurbelt haben,
werden zu einem bedeutenden Teil auslaufen; in Europa und
wahrscheinlich auch in den USA muss die notwendige Sanierung der
öffentlichen Haushalte einsetzen, da die Wirtschaft heuer weltweit um
4% gewachsen ist, in den USA um 2 3/4% und in der EU um 1 3/4%. 2011
wird das Wachstum etwas niedriger ausfallen als 2010, aber weltweit
noch immer 3,5% und in der EU sowie in den USA 2% erreichen.

Nach der Krise ist die baldige Rückkehr zu einem permanent
deutlich höheren Wirtschaftswachstum unwahrscheinlich. In der
Nachkrisenperiode sind gleichzeitig alte und neue Lasten sowie große
Ungleichgewichte zu bewältigen; umso wichtiger ist die Feinabstimmung
der Wirtschaftspolitik in einer Phase großer Unsicherheit. Die
Budgetkonsolidierung ist eine große Herausforderung, und sie hat
sowohl die Krisenursachen als auch die Probleme, die schon vor der
Krise auf der Agenda standen, zu berücksichtigen. Allerdings muss die
Konsolidierung auch wachstumsorientiert erfolgen und Rücksicht auf
die gesamtwirtschaftliche Nachfrage und auf die Arbeitsmarktsituation
nehmen. Die Geldpolitik muss während der Budgetkonsolidierung
expansiv bleiben, und die Unterstützung der Länder mit dem größten
Konsolidierungsbedarf durch die europäische Wirtschaftspolitik muss
gesichert sein.

Zehn Leitlinien für eine wachstums- und
beschäftigungsfreundliche Budgetkonsolidierung

Vor diesem Hintergrund sollen die vom WIFO vorgeschlagenen zehn
Leitlinien die Budgetkonsolidierung unterstützen und gleichzeitig
helfen, die langfristigen Wachstumstreiber zu stimulieren, das
Wirtschaftssystem ökologisch nachhaltiger zu machen und den Trend zu
einer zunehmenden Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen zu
korrigieren. Der Klimawandel, das Projekt "Europa 2020", die
Notwendigkeit von Investitionen in Forschung und Entwicklung sowie
Bildung und die Bevölkerungsalterung können während der
Konsolidierungsperiode nicht ausgeblendet werden.

- Leitlinie 1: Die Budgetkonsolidierung kann in eine kohärente
Strategie eingebaut werden. Neben der Konsolidierung verlangen die
Probleme, die schon vor der Krise existierten, weiterhin
Aufmerksamkeit: Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, langfristig
orientierte Programme zur Unterstützung von Innovationen, zum Ausbau
der Bildung und zur Bewältigung der Folgen der Bevölkerungsalterung
sowie des Klimawandels im Rahmen einer integrierten Strategie sind
dringend erforderlich.

- Leitlinie 2: Die Budgetkonsolidierung ist einfacher umzusetzen,
wenn Ziel und Strategie gut kommuniziert werden und die
dahinterstehende Vision erkennen lassen. Eine erfolgreiche
Budgetkonsolidierung benötigt eine gute Kommunikationsstrategie. Sie
sollte positiv motiviert sein und als Chance gesehen werden,
Ineffizienzen im öffentlichen Sektor ebenso wie überkommene Ausgaben
und Steuerprivilegien zu beseitigen.

- Leitlinie 3: Konsolidierung und proaktive Komponenten sind zwei
Seiten einer Medaille. Zukunftsinvestitionen zur Stimulierung des
langfristigen Wachstums sollten nicht reduziert, sondern vielmehr
besonders forciert werden. Werden die Ausgaben für Wachstumstreiber
über mehrere Jahre - während der Konsolidierungsperiode - eingefroren
oder gar gekürzt, ist die Budgetkonsolidierung zum Scheitern
verurteilt, da die resultierende Wachstumsdämpfung automatisch die
Steuereinnahmen drücken und die Ausgaben erhöhen wird.

- Leitlinie 4: Eine Konsolidierungsstrategie ist erfolgreicher, wenn
die Lasten fair verteilt werden. Auch vor dem Hintergrund der
steigenden Ungleichheit der Verteilung von Einkommen und Vermögen
sollten Gruppen mit niedrigem Einkommen und hohem
Arbeitslosigkeitsrisiko von Steuererhöhungen ausgenommen und
öffentliche Ausgaben, die für Personen mit niedrigem Einkommen am
bedeutendsten sind, nicht eingeschränkt werden.
Verteilungsüberlegungen lassen es auch angeraten erscheinen, die
Steuern und Abgaben für Personen mit niedrigerem Einkommen zu senken,
die Besteuerung von Vermögen und Veräußerungsgewinnen zu erhöhen und
auf eine Anhebung des Mehrwertsteuersatzes zu verzichten. Ein
Konsolidierungspaket sollte nicht ausschließlich Ausgabenkürzungen
enthalten, sondern auch (einen geringeren Anteil an)
Steuererhöhungen, um von den verschiedenen Interessengruppen und der
allgemeinen Öffentlichkeit als fair empfunden zu werden.

- Leitlinie 5: Konsolidierung, Impulse für Wachstum und
Beschäftigung sowie Strukturreformen können Hand in Hand gehen. Die
öffentlichen Ausgaben sollten vom öffentlichen Konsum hin zu Ausgaben
für Wachstumstreiber umgeschichtet werden. Die Abgabenstruktur muss
weg von stark wachstumshemmenden Steuern und Abgaben hin zu solchen
mit geringeren negativen Wachstumseffekten verändert werden. Der
Wettbewerb sollte gefördert werden, ebenso die Wettbewerbsfähigkeit
vor allem in den Ländern mit hohem Leistungsbilanzdefizit. Auch
Arbeitsmarktreformen können einen Wachstumsbeitrag leisten.

- Leitlinie 6: Privater Konsum und private Investitionen
unterstützen den Konsolidierungsfortschritt. Wenn die öffentliche
Hand ihre Ausgaben verringert, müssen der private Konsum, die
privaten Investitionen und/oder der Export den Nachfrageausfall
kompensieren. Daher sollten Personen mit niedrigem Einkommen von der
Kürzung von Transferleistungen, von Lohnkürzungen im öffentlichen
Sektor und von Pensionskürzungen ausgenommen werden. Sparanreize
sollten verringert werden, vor allem für Personen mit höherem
Einkommen. Für private Investitionen im Allgemeinen und für "grüne
Investitionen" im Besonderen sollten Anreize für private Haushalte
und Unternehmen gesetzt werden.

- Leitlinie 7: In Ländern mit einem Außenhandelsüberschuss fällt die
Konsolidierung leichter, wenn die Binnennachfrage ausgeweitet wird.
Während der Konsolidierung sollte die Binnennachfrage stimuliert
werden, insbesondere in Ländern mit niedrigem Wachstum und hohem
Außenhandelsüberschuss. Wenn die Investitionen verhalten bleiben,
würden Lohnerhöhungen und/oder in-work benefits den Konsum stützen.
Eine Strategie von Lohnerhöhungen unterhalb des
Produktivitätswachstums würde mittelfristig die Lohnquote sinken
lassen- das ist gesamtwirtschaftlich wenig sinnvoll, wenn die
zusätzlichen Gewinne nicht für Investitionen genutzt werden.

- Leitlinie 8: Ausgabenkürzungen sind die wichtigste Säule einer
erfolgreichen Konsolidierung. Die Erfolgsaussichten einer
Budgetkonsolidierung sind höher, wenn die Ausgabenkürzungen gegenüber
den Steuererhöhungen überwiegen. Ausgabenseitige Reformen erbringen
oft erst nach einer Anlaufphase Einsparungen, insbesondere solche,
die die langfristige Ausgabendynamik durch systemische
Strukturveränderungen eindämmen (z. B. Reformen im Gesundheits- und
Bildungssystem oder bei den fiskalischen Regeln und budgetären
Institutionen). Daher können Steuererhöhungen kurzfristig helfen, die
Konsolidierungsziele schneller zu erreichen. Strukturreformen im
öffentlichen Sektor, die die langfristige Ausgabenentwicklung dämpfen
können, sollten auf jeden Fall begonnen werden, auch wenn sie
Anfangskosten bringen.

- Leitlinie 9: Wirtschaftspolitische Prioritäten bieten Orientierung
für die Auswahl konkreter Ausgabenkürzungen. Lineare Kürzungen sind
suboptimal, auch wenn sie politisch leichter durchzusetzen sind.
Einzelne Ausgabenkategorien sollten sehr unterschiedlich behandelt
werden. Verwaltungsausgaben sollten gesenkt und Ineffizienzen
beseitigt werden, während Zukunftsinvestitionen deutlich stärker als
das nominelle BIP zunehmen sollten. Generelle Kürzungen von
Sozialleistungen, die grundlegende Elemente des europäischen
Wohlfahrtsstaates gefährden und die aggregierte Nachfrage dämpfen
würden, sind zu vermeiden. Die Kürzung von Transfers sowie von
Gehältern im öffentlichen Dienst ist strukturell anzulegen. Daher
sind effizienzfördernde Reorganisationsmaßnahmen im öffentlichen
Sektor sowie die Anpassung des Pensionsantrittsalters an die erhöhte
Lebenserwartung oder die Beseitigung spezieller Sonderrechte
gegenüber kurzfristigen Ausgabenkürzungen zu bevorzugen.

- Leitlinie 10: Steuererhöhungen unterscheiden sich in ihren
Wachstums-, Konjunktur- und Verteilungseffekten. Steuern mit
Doppeldividende sind die erste Wahl (Finanztransaktionssteuern,
Steuern auf public bads einschließlich Umweltsteuern). Auch
vermögensbezogene Steuern mit ihren relativ geringen wachstums- und
beschäftigungsdämpfenden Wirkungen sollten eine Rolle spielen.
Dagegen würde eine Anhebung des Mehrwertsteuersatzes besonders die
unteren Einkommensschichten belasten und den Konsum dämpfen, der
bislang eine stabile Nachfragekomponente war, insbesondere im
Vergleich mit den Investitionen. Nach der Konsolidierungsphase
sollten die Mehreinnahmen für die Senkung der Steuern auf Arbeit und
Investitionen verwendet werden.

Rückfragehinweis:
Dr. Margit Schratzenstaller-Altzinger
Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung - WIFO
Tel. +43 1 798 26 01-204 * Fax. +43 1 798 93 86
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