OTS0092 5 WI 2056 ONB0001 Do, 24.Aug 2006
Finanzen / Budgetpolitik / Staatsschuldenausschuss

Die Budgetpolitik der Bundesländer im Lichte der Maastrichtvorgaben 2001-2004

Pressemitteilung des Staatsschuldenausschusses

Wien (OTS) - (Ländersample: Burgenland, Kärnten, Steiermark -Ausgewählte Ergebnisse einer von Grossmann B. und Hauth E. verfassten Studie mit analogem Titel, die im Internet unter www.staatsschuldenausschuss.at abrufbar und in Form einer Kurzfassung im StA-Bericht 2005 nachzulesen ist. Als Datenbasis wurden die ESVG 95-Ergebnisse von Statistik Austria der Landesebene (Bundesländer ohne Wien, einschließlich Kammern, Fonds und außerbudgetäre Einheiten) von Oktober 2005 herangezogen, sofern nicht auf andere statistische Quellen speziell hingewiesen wird.)

Empirische Ergebnisse über die Einnahmen der Länder 2001 bis 2004 bestätigen den Reformbedarf einer finanziellen und kompetenzrechtlichen Entflechtung der gebietskörperschaftlichen Ebenen in Österreich

Die Einnahmenentwicklung bei den einzelnen Bundesländern fiel innerhalb der Finanzausgleichsperiode 2001 bis 2004 sehr unterschiedlich aus. Diese Heterogenität ging primär von zwischenstaatlichen Transferzahlungen, die die wichtigste Einnahmequelle der Länder mit einem Anteil von mehr als 50% darstellt, aus. Die gesamten Einnahmen der Landesebene im Sinne des ESVG 95 (Länder ohne Wien, einschließlich Kammern und Fonds) stiegen innerhalb der Finanzausgleichsperiode 2001 bis 2004 zwischen 1,7% (NÖ) und 12,2% (Vlbg).

Die staatlichen Transfereinnahmen der Länder, die vorrangig vom Bund (z.B. Landeslehrer, Wohnbauförderung, Straßenfinanzierung, Spitalsfinanzierungsbeiträge etc.) gespeist werden, tragen zur Intransparenz bei und können die Zielorientierung des primären Finanzausgleichs (Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben) konterkarieren. Ferner reduzieren sie durch teilweise Zweckwidmungen den ausgabenseitigen Gestaltungsspielraum der Länder, verfestigen deren Ausgabenstruktur und generieren kaum Sparanreize. Während der Anteil der zwischenstaatlichen Transfers an den Gesamteinnahmen der Länder (ohne Wien) 2004 53% betrug, belief sich jener der Steuereinnahmen auf nur 30%. Bei den Steuereinnahmen handelt es sich fast ausschließlich um gemeinschaftliche Bundesabgaben. Das Aufkommen an eigenen Landesabgaben ist mit einem Anteil von in etwa 3% sehr gering. Eine Entflechtung der staatlichen Ebenen würde darin bestehen, dass die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe mit der Verantwortung für die dafür zu leistenden Ausgaben und die diesbezüglich erforderlichen Einnahmen möglichst vereint wird.

Primäreinnahmenentwicklung von Burgenland, Kärnten und Steiermark 2001 bis 2004

Die Zuwächse der primären Einnahmen (Steuern und Transfers) im Burgenland waren von 2001 bis 2004 äußerst moderat. Die Primäreinnahmen erhöhten sich 2004 gegenüber 2001 um nur 1,9% (Länderdurchschnitt: +5,2%). Trotz EU-Fördermittel (Ziel 1-Förderungen) lukrierte das Burgenland nur im Länderdurchschnitt liegende Transfervolumina, die zusätzlich eine sehr geringe Dynamik im Beobachtungszeitraum aufwiesen. Die Primärmittel des Burgenlands pro Kopf veränderten sich angesichts des geringen Bevölkerungszuwachses nicht. Ein zum Burgenland völlig abweichendes Bild zeigt sich für Kärnten. Kärnten erzielte bei den Primäreinnahmen mit 8,8% von allen Ländern den zweithöchsten Zuwachs 2004 gegenüber 2001. Während die Steuereinnahmen 2004 sogar leicht unter jenen von 2001 lagen, expandierten die Transfers (insbesondere des Bundes und der Landesebene, aber auch der Gemeinden) äußerst stark (2004 gegenüber 2001: +14,7%). Kärnten erhielt im Rahmen der Übertragung der Bundesstraßen - neben Tirol und Vorarlberg - höhere Finanzzuweisungen als die anderen Länder. Die Einnahmenentwicklung der Steiermark entsprach innerhalb des Ländersamples am ehesten dem Länderdurchschnitt. Die Primäreinnahmen der Steiermark erhöhten sich 2004 gegenüber 2001 mit 4,9%. Rückläufigen Steuereinnahmen (2004 gegenüber 2001: -3,4%) standen relativ hohe Zuwächse bei den Transfers (2004 gegenüber 2001: +10,3%), die primär vom Bund (Zweckzuschuss infolge der Übertragung der Bundesstraßen B) und den Sozialversicherungsträgern ausgingen, gegenüber. Der Rückgang bei den Steuereinnahmen dürfte Ergebnis des neuen Bevölkerungsschlüssels für die gemeinschaftlichen Bundesabgaben ab 2002 gewesen sein. Die Steiermark war jenes Land, dessen Anteil an der Gesamtbevölkerung am stärksten zurückging (Bevölkerungsanteil 1991: 15,2%; 2001: 14,7%).

Divergierende Ausgabenentwicklungen signalisieren Spielräume für (länderspezifische) Einsparungsmaßnahmen

Zwischen 2001 und 2004 lagen die Zuwächse der Gesamtausgaben der Länder zwischen 1,1% (NÖ) und 15,8% (Bgld). Auch wenn Entwicklungen durch institutionelle und statistische Faktoren zum Teil beeinflusst sind, lassen die erheblichen Differenzen bei den Ausgabenbereichen im Ländervergleich darauf schließen, dass Maßnahmen zur Eindämmung dynamischer Bereiche möglich sind. Zudem könnten Bestrebungen zur Effizienzsteigerung der allgemeinen öffentlichen Verwaltung (z.B. Abbau von Parallelstrukturen) verstärkt werden und New Public Management-Ansätze zunehmend Anwendung finden (Outputorientierung). Bemerkenswert ist, dass die Spannweite der Ausgabenentwicklung im Ländervergleich nicht erheblich höher als bei den Einnahmen (2004 gegenüber 2001: +1,7% bis +12,2%) ausfiel. Dies dürfte darauf zurückzuführen sein, dass zum Ersten die Länder ihre Ausgabendisposition von der Einnahmenentwicklung ableiten und zweitens, dass sich die Ausgabendynamik zum Teil auch auf die Einnahmenentwicklung auswirkt (Gemeindebeiträge, Landeslehrer).

Ausgabenentwicklung von Burgenland, Kärnten und Steiermark 2001 bis 2004

Burgenland weitete innerhalb der Beobachtungsperiode seine Budgetausgaben am stärksten von allen Ländern aus (2004 gegenüber 2001: +15,8%). Dieser hohe Anstieg ist im Wesentlichen auf zwei Aspekte zurückzuführen. Erstens auf die erforderlichen Zahlungen im Zusammenhang mit der im Landeseigentum stehenden Bank Burgenland, die das Budget 2004 merklich belasteten. Zweitens auf die erhebliche Ausgabendynamik im Bereich Gesundheitswesen innerhalb des Beobachtungszeitraumes (2004 gegenüber 2001: +45,5%). Burgenland hat den Kapitalbedarf ihrer Krankenanstaltenbetriebsgesellschaft (KRAGES) in höherem Maße als andere Länder durch Maastricht-relevante Zahlungen abgedeckt (Die revidierten Daten von Ende März 2006 (budgetäre Notifikation) dürften für das Burgenland einen in etwa im Länderdurchschnitt liegenden Zuwachs des Ausgabenbereiches Gesundheitswesen ergeben, der nunmehr rund 18% (2004 gegenüber 2001) betragen dürfte). Kärnten wies im Beobachtungszeitraum 2001 bis 2004 eine über dem Länderdurchschnitt liegende Ausgabenentwicklung (2004 gegenüber 2001: +10,9%; Länderdurchschnitt: +7,3%) und die höchsten Ausgabenvolumina bezogen auf die Bevölkerung (Ausgabenvolumen pro Kopf 2004: 3.600 EUR; Länderdurchschnitt: 3.300 EUR) auf. Die Dynamik der Ausgaben ging von zwei Ausgabenkategorien (allgemeine öffentliche Verwaltung und wirtschaftliche Angelegenheiten (v. a. Investitionen in den Straßenverkehr)) aus. Die Ausgabensteigerungen im Bereich des Gesundheitswesens (2004 gegenüber 2001: +7,3%) fielen in Kärnten zwar relativ moderat aus. Allerdings erfolgte die Abgangsdeckung der Krankenanstaltenbetriebsgesellschaft Kärntens kaum in Form von Zuschüssen des Landes, sondern durch Fremdmittelaufnahmen (Angesichts des hohen Anteils an Fremdmittelaufnahmen auf dem Kapitalmarkt (Anteil der Kapitalmarktverbindlichkeiten an den Gesamtverbindlichkeiten der KABEG 2004: 44%) dürfte auch nach revidierten Daten von Ende März 2006 (budgetäre Notifikation) der Zuwachs des Ausgabenbereiches Gesundheitswesen in Kärnten vergleichsweise gering ausfallen). Damit konnten die budgetären Kosten im Sinne des ESVG 95 zwar temporär niedrig gehalten werden, die Kostendynamik dieses Bereiches dürfte aber kurz- bis mittelfristig das Landesbudget merklich belasten. Die Ausgabenentwicklung in der Steiermark kann mit einer Veränderungsrate 2004 gegenüber 2001 von 4,8% als gering bezeichnet werden. Auch das Budgetvolumen mit Pro-Kopf-Ausgaben von rund 2.800 EUR (2001) bzw. 2.900 EUR (2004) zählte zu den niedrigsten im Ländervergleich. Der moderate Ausgabenzuwachs wurde in erster Linie durch eine Rückführung des Ausgabenvolumens im Bereich allgemeine öffentliche Verwaltung und Wohnungswesen erreicht. Zudem wurden bedeutende Ausgabenbereiche, wie das Gesundheitswesen aber auch die wirtschaftlichen Angelegenheiten weniger stark als bei anderen Ländern ausgeweitet. Dabei ist aber jener Umstand zu beachten, dass die Abgangsdeckung der steiermärkischen Krankenanstaltengesellschaft - ebenso wie in Kärnten - zu etwa 70% durch Fremdmittelaufnahmen erfolgten (Angesichts der vorrangigen Finanzierung der KAGES in Form von Darlehensvergaben des Landes (und nicht in Form von Kapitalmarktfinanzierungen) dürfte sich nach revidierten Daten von Ende März 2006 (budgetäre Notifikation) der Zuwachs des Ausgabenbereiches Gesundheitswesen in der Steiermark erheblich erhöhen und deutlich über dem Länderdurchschnitt von rund 18% (2004 gegenüber 2001) liegen(.

Pensionsrechte von Burgenland, Kärnten und Steiermark großzügiger als Pensionsregelungen des Bundes

Die Pensionsregelungen der Länder dürften im Regelfall großzügiger als jene des Bundes ausgestaltet sein und könnten in Richtung einer Harmonisierung reformiert werden. Das Pensionsrecht des Burgenlands entspricht innerhalb des Ländersamples am ehesten den Regelungen des Bundes. Im Burgenland wurde das Pensionsantrittsalter auf 65 Jahre angehoben, ein Pensionsantritt nach 45 Jahren Gesamtdienstzeit ist ungeachtet des tatsächlichen Alters jedoch zulässig. Gegen Abschläge ist auch ein vorzeitiger Pensionsantritt ab 60 Jahren möglich. Die erforderliche Dienstzeit zur Erlangung des Höchstausmaßes beträgt 45 Jahre, der Durchrechnungszeitraum 40 Jahre (bis 2032).

Pensionsrechte - Parameterübersicht

Pensions- vorzeitig- Erforderliche Durch- Harmoni- alter Dauerrecht Dienstzeit z. rechnung sierung Höchstausmaß Parallel- Rechnung Bund 65 nein 45 Jahre 40J(b.2028) ja Burgenl. 65 od. ab 60 mögl. 45 Jahre 40J(b.2032) nein bei 45J gegen Gesamt- Abschlag Dienstz. Kärnten 61,5 nein 35 bzw.40 J keine nein Steierm. 61,5 nein 35 Jahre 21J(b.2028) nein

Quelle: Bundeskanzleramt, Ämter der Landesregierungen.

Die geltenden Pensionsregelungen der Kärntner Landesbediensteten sehen u. a. ein Pensionsantrittsalter von 61,5 Jahren, eine erforderliche Dienstzeit zur Erreichung des Höchstausmaßes der Pensionszahlung von 35 Jahren bzw. für Neueintritte seit 1. Oktober 1995 von 40 Jahren, eine schrittweise Reduktion der Ruhegenussbemessungsgrundlage von 80% auf 76% sowie keinen Durchrechnungszeitraum vor. In der Steiermark trat eine Pensionsreform Anfang 2005 in Kraft. Die Kernelemente der Reform umfassten die Steigerung des Pensionsantrittsalters von 60 auf 61,5 Jahre, die Einführung eines Durchrechnungszeitraums von 25 Jahren für Neueintritte bzw. eines steigenden Durchrechnungszeitraums von maximal 21 Jahren für bereits im Landesdienst befindliche Mitarbeiter sowie eine erforderliche Dienstzeit von 35 Jahren zur Erreichung des Höchstausmaßes.

Hohe Verschuldungsdynamik bei den Landeskrankenanstalten
Die dynamische Kostenentwicklung bei den Krankenanstalten spricht dafür, dass alle Möglichkeiten ergriffen werden sollten, die Dynamik zu bremsen, ohne dabei das Versorgungsniveau zu senken (z.B. Leistungskonzentration, länderübergreifende Optimierung der Standorte). Die langfristigen Verbindlichkeiten der Landeskrankenanstaltenbetriebsgesellschaften erreichten Ende 2004 bereits 1.895 Mio EUR (2001: 560 Mio EUR), wovon 1.423 Mio EUR auf Landesdarlehen und 472 Mio EUR auf Bankendarlehen entfielen. Vom Gesamtschuldenstand der Landeskrankenanstaltenbetriebsgesellschaften entfielen Ende 2004 46% auf die KAGES (Stmk) und 44% auf die KABEG (K).

Langfristige Verbindlichkeiten der Landeskrankenanstalten

2001 2002 2003 2004 Jahresendstände in Mio EUR KRAGES (Bgld) ..................... 14 13 54 19 gegenüber Kreditinstituten ........ 6 5 21 19 gegenüber Land .................... 8 8 33 0 KABEG (K) ......................... 290 465 662 829 gegenüber Kreditinstituten ........ 176 240 314 363 gegenüber Land .................... 114 226 348 467 KAGES (Stmk) ...................... 250 456 654 872 gegenüber Kreditinstituten ........ 17 20 0 0 gegenüber Land .................... 233 436 654 872 TILAK (T) ......................... 0 21 66 90 gegenüber Kreditinstituten ........ 0 21 66 90 gegenüber Land .................... 0 0 0 0 VKHB (Vlbg) ....................... 6 48 67 85 gegenüber Kreditinstituten ........ 0 0 0 0 gegenüber Land .................... 6 48 67 85 Summe ............................. 560 1.003 1.502 1.895 gegenüber Kreditinstituten ........ 199 286 401 472 gegenüber Land .................... 361 717 1.101 1.423 2001 2002 2003 2004 pro Einwohner in EUR KRAGES (Bgld) ..................... 50 49 193 69 gegenüber Kreditinstituten ........ 20 19 74 69 gegenüber Land .................... 30 30 119 0 KABEG (K) ......................... 517 831 1.184 1.481 gegenüber Kreditinstituten ........ 314 428 562 648 gegenüber Land .................... 203 403 622 833 KAGES (Stmk) ...................... 210 383 549 728 gegenüber Kreditinstituten ........ 15 17 0 0 gegenüber Land .................... 195 366 549 728 TILAK (T) ......................... 0 30 96 130 gegenüber Kreditinstituten ........ 0 30 96 130 gegenüber Land .................... 0 0 0 0 VKHB (Vlbg) ....................... 16 134 186 234 gegenüber Kreditinstituten ........ 0 0 0 0 gegenüber Land .................... 16 134 186 234 Summe ............................. 183 327 489 614 gegenüber Kreditinstituten ........ 65 93 130 153 gegenüber Land .................... 118 234 359 46

Österreichischer Stabilitätspakt 2001 durch buchhalterische Maßnahmen von den Ländern (beinahe) erfüllt:

Die Länder in Summe (mit Wien) dürften den Österreichischen Stabilitätspakt 2001 (ÖStP) unter Einbeziehung der verschiedenen Zusatzregeln (z.B. schriftliche Übertragung von Gemeindeüberschüssen) zwar nicht zur Gänze, aber beinahe erfüllt haben. Die Vorgabe, den durchschnittlichen ordentlichen Stabilitätsbeitrag über den Geltungszeitraum 2001 bis 2004 in Höhe von 1,71 Mrd EUR zu erreichen, wurde von den Ländern mit 1,67 Mrd EUR oder 1,70 Mrd EUR (je nach Auslegung der Detailbestimmungen des ÖStP 2001) leicht verfehlt. Innerhalb des Ländersamples dürfte Burgenland (nach Übertragung von Gemeindeüberschüssen 2004), nicht aber Kärnten (zwar Erreichung des erforderlichen durchschnittlichen Stabilitätsbeitrages, allerdings wurde Unterschreitung 2003 nicht im Folgejahr ausgeglichen) und Steiermark den ÖStP 2001 zur Gänze erfüllt haben. Eine endgültige Entscheidung über die Einhaltung des ÖStP (2001) obliegt allerdings dem Bundeskoordinationskomitee.

Die Budgetüberschüsse der Länder 2001 bis 2004 im Sinne von Maastricht (ESVG 95) bzw. die Vorgaben des ÖStP 2001 wurden im hohen Maße durch buchhalterische Maßnahmen erzielt. 2004 erreichten die buchhalterischen Maßnahmen der Länder (ohne Wien) ein Volumen in der Größenordnung von 0,8 Mrd EUR oder 0,4% des BIP nach den Maastricht-Berechnungsvorgaben (Stand: Oktober 2005) bzw. von über 1,2 Mrd EUR oder 0,5% des BIP nach den ÖStP-Berechnungsvorgaben. Im Einzelnen handelte es sich dabei um Budgetentlastungseffekte aus außerbudgetärer Finanzierung der Krankenanstalten einschließlich Quasikapitalgesellschaften (617 Mio EUR bzw. 0,3% des BIP) um Einnahmen aus der Verwertung von Wohnbauförderungsdarlehen (223 Mio EUR bzw. 0,1% des BIP) und um Erlöse aus Liegenschaftsveräußerungen an Landesimmobiliengesellschaften (410 Mio EUR bzw. 0,2% des BIP).

Auswirkungen budgetärer Maßnahmen auf den Finanzieurngssaldo nach Maastricht
In Mio Wuro und in % des BIP

2001 2002 2003 2004 in Mio EUR Finanzierungssaldo lt. ESVG 95 1.112 934 999 468 - Maastricht-relevante Maßnahmen -564 -692 -773 -836 davon: Verwertung WBF-Darlehen . -200 -216 -223 Ausgliederungen -564 -492 -555 -617 Finanzierungssaldo lt.ESVG95 exkl.Maßnahmen 548 242 228 -372 in % des BIP Finanzierungssaldo lt. ESVG 95 0,5 0,4 0,4 0,2 - Maastricht-relevante Maßnahmen -0,3 -0,3 -0,3 -0,4 davon: Verwertung WBF-Darlehen 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 Ausgliederungen -0,3 -0,2 -0,2 -0,3 Finanzierungssaldo lt.ESVG95 exkl.Maßnahmen 0,3 0,1 0,1 -0,2

Quelle: Statistik Austria, Landesrechnungsabschlüsse, eigene Berechnungen (Stand: Oktober 2005).

Rückfragen & Kontakt:

Büro des Staatsschuldenausschusses, Oesterreichische Nationalbank,
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www.staatschuldenausschuss.at

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