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BM.I: Information zum Roh-Bericht des Rechungshofes betreffend Vergabeverfahren "Digitalfunk"

Vergabekriterien ermöglichten objektives Verfahren - Kosten im europäischen Vergleich relativ niedrig - Funk funktioniert in der Praxis sehr gut

Wien (OTS) - Das BM.I hat von sich aus im Vorjahr den Rechnungshof ersucht, die Vergabe beim Digitalfunk einer umfassenden Prüfung zu unterziehen. Ziel war es, Transparenz in eines der größten Vergabeprojekte des Ressorts in der zweiten Republik zu bringen. Das vorläufige Prüfungsergebnis (Roh-Bericht) liegt nun sowohl dem Innenministerium als auch - im Sinne der Transparenz - dem U-Ausschuss vor.
Das Innenministerium dankt dem Rechnungshof für die umfassende Prüfung des Vergabeverfahrens. Bis zur Vorlage des Endberichts ist es dem Ressort nicht gestattet, die Details zum Prüfungsergebnis zu veröffentlichen.

Aufgrund der heutigen medialen Berichterstattung zum Roh-Bericht, erlaubt sich das Innenministerium als Reaktion und im Sinne der Transparenz folgende erste Aussagen zu treffen:

Der nun vorliegende Roh-Bericht des Rechnungshofes zeigt bereits, dass das Vergabeverfahren insgesamt korrekt durchgeführt wurde. Die Vergabekriterien waren demgemäß geeignet, ein objektives Verfahren sicherzustellen - bei gleichzeitiger Gewährleistung der Staatssicherheit. Der Roh-Bericht zeigt: Es gab keine vergaberechtswidrigen Kontakte während des Verfahrens. Die Kosten sind im europaweiten Vergleich relativ niedrig. Dabei müssen von den Kosten für den Digitalfunk, für eine seriöse Kostenschätzung, die Alternativ-Kosten für den veralteten Analogfunk abgezogen werden. Der Rechnungshof stellt das Funktionieren des Funkbetriebes entsprechend den vertraglich definierten Anforderungen fest. Der Digitalfunk bewährt sich in der Praxis bestens: Sowohl in Wien mit mehreren tausend Einsätzen täglich als auch in Niederösterreich oder im hochalpinen Tiroler Gelände funktioniert der Funk sehr gut. Er wird von den Einsatzorganisationen überaus positiv aufgenommen.

BM.I wird zu Kritik im Roh-Bericht gegenüber dem Rechnungshof detailliert Stellung nehmen

Zu den im Roh-Bericht enthaltenen kritischen Punkten wird das Innenministerium noch detailliert gegenüber dem Rechnungshof innerhalb der vorgesehenen Frist von drei Monaten offiziell Stellung nehmen. Grundsätzlich musste das für die innere Sicherheit verantwortliche BM.I im Vergabeverfahren natürlich auch auf die Gewährleistung der inneren Sicherheit Bedacht nehmen. Das ist aber unter genauer Beachtung der diesbezüglichen vergaberechtlichen Grenzen erfolgt. Das Innenressort wird das in seiner Stellungnahme zum Roh-Bericht noch im Einzelnen erläutern. Das BM.I geht davon aus, dass der Rechnungshof die ihm dazu noch zu übermittelnden Punkte bei der Verfassung des Endberichts entsprechend berücksichtigen wird. Festgehalten wird, dass der Rechnungshof aufgrund seiner gesetzlichen Zuständigkeit zum Thema Digitalfunk nur das BM.I geprüft hat.

Grundsatz der Gleichbehandlung wurde eingehalten

Aus dem Roh-Bericht ergibt sich, dass beim Vergabeverfahren zum Digitalfunk der Grundsatz der Gleichbehandlung eingehalten wurde. Die Ausschreibung wurde EU-weit bekanntgemacht. Allen Bietern wurden die notwendigen Informationen rechtzeitig und gleichzeitig zur Verfügung gestellt. Eine unabhängige Kommission hat unter juristischer Aufsicht und nach einem fairen und transparenten Punktesystem den Bestbieter eruiert. Das Punktesystem wurde gemeinsam mit einem externen Vergaberechtsspezialisten erarbeitet.

Bewertungskriterien ermöglichten objektive Bewertung der Angebote

Der Rechnungshof stellt fest, dass die Bewertungsrichtlinien durch die breite Streuung der Bewertungskriterien und die Vorgaben zur Auswertung geeignet waren, eine objektive Bewertung der Angebote zu ermöglichen. Die während des Verfahrens getroffenen Entscheidungen durch Kommissionen, die Heranziehung Externer zur Ausschaltung willkürlicher Präferenzen, die Streichung der besten und schlechtesten Bewertungen bei funktionalen Auswahlkriterien seien geeignete Maßnahmen für ein objektives Verfahren gewesen. Die Wahl der Dienstleistungskonzession sei vergaberechtskonform erfolgt. Das Verfahren über die Beantwortung von Bieteranfragen sei eingehalten worden. Grundsätzlich bewertet der Rechnungshof die Abwicklung größerer Verfahren durch eine eigene Beschaffungsabteilung im BM.I positiv.

Kosten pro Nutzer deutlich geringer als in anderen Ländern

Bei einem solchen Großprojekt, mit dem Neuland betreten wird, ist eine Steigerung der Kosten leider oft nicht vermeidbar. Das zeigen auch Beispiele zur Einführung von digitalen Funksystemen in anderen europäischen Ländern wie etwa Deutschland. Im europaweiten Vergleich sind die Kosten in Österreich aber trotzdem relativ niedrig. Sie betragen 468 Euro pro Nutzer. In Ländern wie Belgien (1306 Euro), Dänemark (1380 Euro) oder Großbritannien (1592 Euro) sind sie rund drei Mal höher.

Seriöse Kostenschätzung für Digitalfunk müsste Analogfunk-Kosten berücksichtigen

Zu der im Roh-Bericht enthaltenen Kostenschätzung von rund 1,1 Milliarden Euro, für die nächsten 25 Jahre hält das BM.I fest: Eine Hochrechnung über einen so langen Zeitraum ist schon deshalb kaum möglich, weil technische Systeme mit zunehmendem Zeitablauf erfahrungsgemäß billiger werden. Zudem wären von den für den Digitalfunk angenommen Kosten die Alternativ-Kosten für den veralteten Analogfunk abzuziehen. Aufgrund von Expertenschätzungen könnte man diese - für alle Blaulichtorganisationen - etwa mit zwei Drittel der Kosten für den Digitalfunk annehmen. Zu beachten ist auch, dass für den Analogfunk dort weiter Kosten anfallen, wo der Digitalfunk noch nicht eingeführt wurde.

Tatsächliche "Zusatz"kosten für Digitalfunk ca. ein Drittel der geschätzten Summe

Die tatsächlichen "Zusatz"kosten für einen modernen Funk dürften daher letztlich weniger als ein Drittel der vom Rechnungshof geschätzten Summe betragen - und zwar bei deutlich mehr Funktionalitäten, als sie der alte Analogfunk aufweist. Dieser hat aber bereits die Grenze seiner Leistungsfähigkeit erreicht und ist daher keine Alternative für eine künftige Funkversorgung. Zum Vergleich: Wer auf den Kauf eines DVD-Players verzichtet und beim alten Videorekorder bleibt, spart sich zwar die Investitionskosten, kann aber das Gerät unter den heutigen technischen Rahmenbedingungen nicht mehr verwenden.

Optimierungsmaßnahmen haben zur Verringerung der Kosten beigetragen

In einem modernen Digitalfunknetz ist die funktechnische Versorgung von Gebäuden für alle Blaulichtorganisationen ein wesentliches Qualitätskriterium. Diese ist ein wesentlicher Kostenfaktor. Sie wurde im Vertrag zur Errichtung des gemeinsamen Digitalfunknetzes als optionaler Leistungsteil aufgenommen. Aufgrund von gesetzten Optimierungsmaßnahmen bei der bestehenden Funk-Grundversorgung waren bisher aber keine zusätzlichen Gebäudefunkanlagen notwendig. Das trägt dazu bei, dass der österreichische Digitalfunk wesentlich kostengünstiger ist, als vergleichbare internationale Systeme.

Kosten-Nutzen-Relation bei Digitalfunk sehr gut

Selbst wenn man von den nicht nachvollziehbaren 1,1 Mrd. Euro ausginge, wäre die Kosten-Nutzen-Relation beim Digitalfunk sehr gut. Das gilt im internationalen Vergleich, aber auch im Vergleich mit anderen Infrastrukturprojekten. So kosten etwa die Errichtung und der 25 jährige Betrieb der 19 km langen Schnellstraße Schwechat -Süssenbrunn gemäß ASFINAG 1,807 Mrd. Euro. Dieses Straßen-Stück macht weniger als 1 Prozent des hochrangigen Straßennetzes in Österreich aus. Im Vergleich dazu geht es bei BOS um einen österreichweiten Digitalfunk für alle Blaulichtorganisationen.

Keine vergaberechtswidrigen Kontakte während des Verfahrens

Der Roh-Bericht zeigt: Die Kontakte während des Vergabeverfahrens waren vergaberechtlich korrekt. Informelle Kontakte sind grundsätzlich zulässig, so lange sie nicht gegen vergaberechtliche Grundsätze, wie die Gleichbehandlung der Bieter oder den freien und lauteren Wettbewerb verstoßen. Im Fall des Digitalfunks wurde bewusst eine externe Ansprechperson für die Bieter installiert, um die Vergabeverantwortlichen im Ministerium von informellen Kontakten und etwaigen Interventionsversuchen frei zu halten. Dabei gab es während des Vergabeverfahrens keine diesbezüglichen Kontakte zu den für die Vergabe Verantwortlichen. Dieser Weg ist rechtlich zulässig und stellt bei großen Vergabeverfahren keine Besonderheit dar. Der Großteil der Kontakte erfolgte nach Zuschlagserteilung. Ziel war unter anderem die Beitragsleistung zu einer professionellen Projektstruktur, um Fehler zu vermeiden, die beim Vorgängerprojekt ADONIS gemacht wurden.

Nutzung externer Expertisen als geeignete Maßnahme bewertet

Die Nutzung externer Expertisen wird vom Rechnungshof als geeignete Maßnahme zur Gewährleistung eines objektiven Verfahrens bewertet. Bei der Errichtung des Digitalfunks handelt es sich um ein sehr umfangreiches und innovatives Vorhaben, das aufgrund seiner Größe und Komplexität nicht alleine mit Ressourcen des Ministeriums bewältigt werden konnte.

Externe Verfahrensberatung bei BOS-Digitalfunk billiger und besser als bei Adonis

Die Gesamtkosten für externe Beratung für insgesamt 28 Beratungsaufträge betrugen beim BOS-Digitalfunk im Zeitraum von 2003 bis 2011 insgesamt 980.000 Euro. Für die Beratung zum Vergabeverfahren sind dabei 370.000 Euro angefallen. Beim Vorgängerprojekt Adonis waren die Kosten für nur einen, über eine öffentliche Ausschreibung ermittelten Verfahrensberater, deutlich höher, nämlich 465.000 EUR. Adonis hat aber gezeigt: Ein so langfristiger Beratervertrag ist in einem komplexen Vergabeverfahren nicht zweckmäßig. Während eines solchen Verfahrens ergeben sich nämlich kurzfristig spezielle Beratungserfordernisse, etwa für rechtliche oder technische Fragen. Diese müssen rasch mit geeigneten, vertrauenswürdigen Experten abgedeckt werden. Das ist in zeitgerechter, ökonomisch vertretbarer Form nur durch Direktvergaben möglich, die das Vergaberecht genau für solche Situationen ermöglicht. Die diesbezügliche Rechnungshof-Kritik kann daher nicht nachvollzogen werden.

Bei BOS-Digitalfunk war externes Know-how in unterschiedlichen Stadien erforderlich

Konkret war beim BOS-Digitalfunk externes Know-how in unterschiedlichen Stadien notwendig, beispielsweise im Bereich des Vergaberechts, bei der Vertragserstellung, der betriebswirtschaftlichen und finanztechnischen Überprüfung und Bewertung oder bezüglich der technischen Anforderungen.

Digitalfunk-Implementierung erfolgt gemeinsam mit Bundesländern

Die Implementierung des neuen Digitalfunks erfolgt gemeinsam mit den Bundesländern. Dafür wurde ein partnerschaftliches Modell aufgesetzt, das auch der jeweiligen Zuständigkeit für die Einsatzorganisationen Rechnung trägt. Der überwiegende Anteil der Benutzer gehört zu den Organisationen des Rettungs- und Feuerwehrwesens, die den Ländern zuzurechnen sind. Daher ist auf die Positionen, Anliegen und finanziellen Möglichkeiten der Länder Rücksicht zu nehmen. Die Gespräche mit den Ländern werden aber auf unterschiedlichen Ebenen proaktiv vorangetrieben.

Zuwarten auf bindende Vereinbarung mit Bundesländern hätte Projekt gefährdet

Der Rechnungshof anerkennt das Bemühen des Innenressorts, Länder und Blaulichtorganisationen von der Teilnahme am Projekt BOS-Digitalfunk zu überzeugen. Im Roh-Bericht werden diesbezüglich einige der gesetzten Maßnahmen dargestellt. Zur Empfehlung, das BM.I hätte vor Vertragsabschluss bindende Vereinbarungen mit allen Ländern treffen müssen, wird festgehalten: Damit wäre der Start für das wichtige Digitalfunk-Projekt schon deshalb auf die lange Bank geschoben worden, da mit diesem Neuland betreten wurde. Es war und ist daher zweckmäßiger, die Umsetzung dort voranzutreiben, wo der politische Wille auf Landesebene entsprechend vorhanden ist - und die anderen Länder dann mit den funktionierenden Beispielen zu überzeugen.

Rechnungshof bewertet Kooperationsvereinbarungen positiv

Während der Projektumsetzung hat das BM.I Verwaltungsübereinkommen mit dem BMJ, dem BMLVS und dem BMVIT geschlossen. Sie gestatten den betroffenen Ressorts die Mitnutzung des Digitalfunkdienstes. Im Gegenzug verpflichten sich diese die Nutzung in Frage kommender Gebäude und Liegenschaften für die Unterbringung von Systemkomponenten zu ermöglichen. Der Rechnungshof beurteilt diese Kooperationsvereinbarungen positiv. Damit würden die Voraussetzungen für eine effizientere Aufgabenwahrnehmung im Bereich des Katastrophenschutzes verbessert.

Korrekte Leistungs-Abrechnung und ordnungsgemäße Prüfung

Der Rechnungshof stellt fest, dass Tetron seine erbrachten Leistungen detailliert, korrekt und vertragskonform abrechnet. Das Bundesministerium für Inneres prüfe diese Rechnungen ordnungsgemäß.

BM.I hat bereits Maßnahmen für Verbesserung gesetzt

Für den Sicherheitsdienstleister BM.I ist es grundsätzlich sehr wichtig, dass alle wesentlichen Anforderungen bei Ausschreibungen ausführlich begründet werden, so auch beim Digitalfunk. Der Rechnungshof kritisiert diesbezüglich teilweise eine mangelnde Dokumentation. Das BM.I wird daher bei künftigen Ausschreibungen bzw. Vergaben ein noch stärkeres Augenmerk auf eine ausführliche Aktendokumentation legen. Als erster Schritt wurde bereits eine ausdrückliche Dokumentationspflicht eingeführt, sofern der Dokumentationsaufwand wirtschaftlich vertretbar und der bürokratische Aufwand gerechtfertigt erscheinen. Das Verfassen von mehrseitigen Begründungen für alltägliche Anschaffungen, wie zum Beispiel Kugelschreiber, läge allerdings nicht im Interesse des Sicherheitsdienstleisters BM.I. Es würde nur den Verwaltungsaufwand erhöhen und unnötige Ressourcen binden.

BM.I hat Lehren aus Projekt Adonis gezogen

Der Roh-Bericht des Rechnungshofes zeigt, dass die Lehren aus dem Projekt Adonis gezogen werden. Das BM.I hat diesbezüglich wichtige Empfehlungen aus dem Vorbericht des Rechnungshofes umgesetzt bzw. in Angriff genommen. So wurde etwa beim BOS-Digitalfunk der Budgetbedarf rechtzeitig und umfassend ermittelt und in voller Höher veranschlagt. Auch wichtige Vertragsbestandteile wurden im Sinne der Empfehlungen aus dem Adonis-Bericht geregelt. Das betrifft etwa die klarere Tarifgestaltung, die Gewährleistung eines professionellen Projektmanagements oder das Recht des BM.I auf jederzeitige Abtretung der Funkinfrastruktur. Dieses Abtretungsrecht stellt gemäß Rechnungshof sicher, dass das Netz selbst bei Insolvenz oder Veräußerung der Projektgesellschaft für die Nutzer erhalten bleibe. Laut Rechnungshof war auch die festgelegte Projektstruktur und -organisation geeignet, das Projekt entsprechend umzusetzen.

Vertragsauflösung mit Mastertalk aus Sicherheits- und Budgetgründen notwendig

Eine schnelle Vertragsauflösung mit Mastertalk war im Interesse der Sicherheit und aus budgetären Gründen notwendig. Die für "abnahmebereit" erklärte Ausbaustufe war nicht einmal annähernd einsatztauglich. Das wurde in einer notariell beglaubigten Prüfung beispielhaft für die Bezirke Korneuburg und Gänserndorf dokumentiert. Eine weitere Projektumsetzung von Adonis wäre auch aus wirtschaftlichen Gründen nicht möglich gewesen, schon aufgrund der Verdreifachung der Kosten innerhalb eines Jahres und da es keine "Erfüllungsgarantie" zur Projektfinanzierung gab. Jedes weitere Zuwarten hätte der Sicherheit geschadet und die Gesamtkosten weiter nach oben getrieben.

Roh-Bericht beinhaltet verkürzte Darstellung zu Vergleichs-Summe

Die Darstellung im Roh-Bericht zur Vergleichs-Summe ist verkürzt. Sie beschäftigt sich näher mit der Frage der tatsächlich getätigten Aufwendungen, die master-talk mit rund 84,42 Mio. Euro plausibel gemacht hatte. Bei der Beurteilung des Prozessrisikos muss aber auch der master-talk entgangene Gewinn berücksichtigt werden. Daher hatte master-talk vom BM.I ursprünglich die Bezahlung der Gesamtsumme von 181.767.493 EUR gefordert. Zu dieser Summe fallen natürlich, bis zum Zeitpunkt einer Entscheidung, zusätzlich Zinsen an. Der Streitwert hat sich damit bis zum Zeitpunkt des Vergleichs auf ca. 240 Mio. erhöht. Das BM.I musste letztlich aber nur 29,9 Mio. Euro bezahlen. Das sind nur ca. 12 Prozent der geforderten Summe, während Vergleiche sonst oft 50 zu 50 oder auch schlechter ausgehen.

Finanzprokurator hielt schon Vergleich von 40 Mio. Euro für vertretbar

Im Roh-Bericht ist nachzulesen: Der rechtliche Vertreter des BM.I hielt aufgrund einer Risikobeurteilung hinsichtlich des Ausgangs eines allfälligen Schiedsverfahrens einen Vergleich von 30 bis 40 Mio. Euro für vertretbar. Dies hätte 16,5 % bis 22 % des geforderten Betrages entsprochen. Gemäß Roh-Bericht des Rechnungshofs erschien das dem Präsidenten der Finanzprokurator schlüssig und nachvollziehbar. Er sei davon ausgegangen, dass eine Partei nicht vollständig obsiegen werde. Eine vergleichsweise Bereinigung im Verhältnis 5 zu 1 zu Lasten von master-talk würde sich daher als angemessen darstellen.

Vergleich über 29,9 Mio. Euro war bestmögliche erzielbare Lösung

Der Vergleich über 29,9 Mio. Euro war die bestmögliche erzielbare Lösung: Erstens, aufgrund des ungewissen Ausgangs eines Schiedsverfahrens, zweitens, da es dabei nicht nur um die getätigten Aufwendungen, sondern auch den entgangenen Gewinn und den Gesamtstreitwert von rund 240 Mio. EUR gegangen wäre. Drittens wären die mit einem Verfahren verbundenen hohen Prozesskosten zusätzlich zu berücksichtigen gewesen. Wenn es daher um die Bewertung des tatsächlich vereinbarten Vergleichs geht, ist dabei nicht nur die geleistete Vergleichs-Summe zu berücksichtigen, sondern vor allem auch der viel größere Schaden, der damit von der Republik Österreich abgewendet werden konnte.

Vergleichs-Summe wurde von Bundesminister für Finanzen ausgehandelt

Der Vergleich zur Vertragsauflösung wurde federführend von der Finanzprokurator verhandelt. Das BM.I war diesbezüglich unterstützend tätig. Die Vergleichssumme von 29,9 Mio. Euro wurde letztlich vom früheren Bundesminister für Finanzen ausgehandelt. Gemäß Roh-Bericht des Rechnungshofes hat der damalige Bundesminister für Finanzen dem Präsidenten der Finanzprokurator in einem Telefongespräch am 13. September 2006 erklärt, dass eine Vereinbarung mit master-talk von 29,9 Mio. EUR abgeschlossen werden solle. Auch zu diesem Ergebnis gab der Präsident der Finanzprokurator, also der Anwalt der Republik Österreich, eine positive Stellungnahme ab (wie auch das BM.I).

Wahrung Sicherheitsinteressen auch in Vergabeverfahren wichtig

Das Innenressort muss die Sicherheitsinteressen der Bevölkerung wahren. Die diesbezüglichen Vergabeprozesse unterliegen daher - im Gegensatz zu anderen öffentlichen Organisationen - besonderen Bedingungen. Das war auch beim Vergabeverfahren zum Digitalfunk der Fall. Diese Bedingungen erfordern etwa rasche Entscheidungen und auch ein hohes Vertrauen in externe Akteure. Daher müssen manche Aufträge innerhalb eines so großen und sensiblen Verfahrens direkt vergeben werden, wie das bei Aufträgen an externe Berater beim Digitalfunk der Fall war. Zum Vergleich: EU-weite Ausschreibungen dauern zwischen vier und sechs Monate. Gerade wenn es um den sicherheitspolizeilichen Bereich geht, ist das aber oft zu lange. Wichtige Schritte müssen oft deutlich schneller gesetzt werden, wenn die Sicherheit nicht gefährdet werden soll.

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Karl-Heinz Grundböck, M.A.
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Tel.: +43-(0)1-53126-2490
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