Die Demokratie beginnt mit dem Zusammenschluss von 13 Orten Das Parlament der Schweiz reicht bis in das 13. Jahrhundert zurück

Wien (PK) - Österreich und die Schweiz sind die Gastgeberländer der Fußballeuropameisterschaft 2008, der EURO 2008. Die Parlamentskorrespondenz nimmt dieses sportliche Großereignis zum Anlass, die Parlamente der Teilnehmerländer (und in der Folge anderer europäischer Länder) vorzustellen. Die Beiträge erscheinen jeweils am Montag. Wir beginnen unsere neue Serie mit dem Parlament des Ko-Veranstalters Schweiz.

Vorläufer

Die Schweiz entstand zwischen 1291 und 1513 als Zusammenschluss von insgesamt 13 "Orten" (die heute als Kantone bekannt sind), weshalb die Schweiz sich frühzeitig genötigt sah, ein politisches System zu entwickeln, in dem die Bedürfnisse und Wünsche der einzelnen Glieder adäquat Berücksichtigung fanden. Auf Kantonalebene bildeten sich daher "Landgemeinden", in denen alle männlichen Stimmbürger die Willensbildung gemeinsam vornahmen. Die so gefällten Beschlüsse wurden von einem "Landrat", der aus Vertretern der Glieder zusammengesetzt war, umgesetzt. Nach außen wurde die "Eidgenossenschaft" durch einen "Landammann" vertreten, der praktisch einem Bundespräsidenten oder Regierungschef entsprach.

Dieses System währte in dieser Form im wesentlichen bis 1798, als die Eidgenossenschaft durch die Truppen Napoleons in eine "Helvetische Republik" umgewandelt wurde. Diese blieb freilich Episode (sie endete bereits 1803), sorgte aber dafür, dass die Schweiz erstmals auch eine offizielle Hauptstadt (bis 1802 Luzern, seitdem Bern) erhielt. Auf die "Helvetische Republik" folgte eine Phase der Restauration, ehe die Schweiz im November 1848 auf eine neue verfassungsrechtliche Grundlage gestellt wurde, die - seitdem nur unwesentlich verändert, modernisiert und adaptiert - heute noch die Basis für das politische System der Schweiz bildet.

Die Komposition des Parlaments

Dementsprechend setzt sich dieses System aus den drei Elementen Judikative, Legislative und Exekutive zusammen, wobei dem Bundesgericht die judikativen Kompetenzen, dem Bundesrat (Regierung) die exekutiven Kompetenzen und dem Parlament die gesetzgeberischen Kompetenzen zufallen.

Das Parlament der Schweiz (www.parlament.ch) besteht aus zwei Kammern: dem National- und dem Ständerat. Der Nationalrat hat als Volksvertretung 200 Mitglieder. Jeder Kanton stellt Nationalräte gemäß seinem Anteil an der Bevölkerung. Der Nationalrat wird durch eine Proporzwahl gewählt.
Dem Ständerat verfügt als "Kantonsvertretung" über 46 Mitglieder (2 pro Kanton, 1 pro Halbkanton). Die Ständeräte werden in den Kantonen mit Majorzwahl gewählt. Der Begriff "Kantonsvertretung" ist allerdings irreführend, da die Ständeräte wie die Bundesräte in Österreich weder rechtlich noch tatsächlich ihren Kanton (Kantonsregierung, Kantonsparlament) vertreten müssen (Instruktionsverbot).

Nationalrat und Ständerat tagen in der Regel getrennt. Alle Gesetzgebungsvorhaben (Verfassungsänderungen, Bundesgesetze, Bundesbeschlüsse, Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen) werden in beiden Kammern behandelt und müssen von beiden Kammern angenommen werden. Im sogenannten Differenzbereinigungsverfahren werden allenfalls unterschiedliche Beschlüsse der Kammern zu einem Konsens geführt. Eine Ausnahme der getrennten Beratung der beiden Kammern bildet die Vereinigte Bundesversammlung. Für die Wahl des Bundesrates, des Bundeskanzlers, der Bundesrichter und im Kriegsfall des Generals der Armee vereinigen sich National- und Ständerat zu einem Wahlorgan.

Die National- und Ständeräte sind bei der Ausübung ihres Mandats nicht an Weisungen von Kantonen, Parteien oder anderen Instanzen gebunden (Instruktionsverbot). Das Schweizer Parlament ist ein sogenanntes Milizparlament, das heißt, die National- und Ständeräte üben ihr Mandat (zumindest in der Theorie) nicht hauptberuflich aus. Sie erhalten dementsprechend vom Staat keinen Lohn, sondern unter anderem Sitzungsgelder. Das Einkommen eines Nationalrates aus seinem Mandat beträgt rund 100.000 Franken pro Jahr, Ständeräte verdienen wegen der häufigeren Sitzungen mehr. Aufgrund der hohen Belastung durch das politische Mandat spielt der ursprüngliche Hauptberuf oft nur eine untergeordnete Rolle. Die meisten Parlamentarier haben zusätzlich weitere Mandate in Verwaltungs- und Stiftungsräten, als Präsidenten von Organisationen und Komitees aller Art sowie Beratungsmandate. Wie in anderen Parlamenten auch geschieht die Hauptarbeit des schweizerischen Parlaments vor allem in Kommissionen.

Eine Besonderheit des Schweizer Systems ist der Umstand, dass der Präsident des Nationalrats jeweils nur für ein Jahr gewählt wird. In der Praxis wechselt der Vorsitz über diese Kammer turnusmäßig zwischen den großen Parteien und den großen Kantonen bzw. Sprachgruppen. Protokollarisch steht der Nationalratspräsident an der vierten Stelle hinter dem Bundespräsidenten, dem Vizepräsidenten und der Bundesregierung als Kollektivorgan.

Das Gesetzgebungsverfahren

Die Erarbeitung eines Gesetzes durchläuft in der Schweiz mehrere Phasen. Verschiedenste Akteure, ob Parteien, Interessengruppen, Verbände, die Regierung (Bundesrat), die Kantone, die Bundesverwaltung, die Fraktionen oder einzelne Parlamentarier, können den Anstoß zu einem neuen Erlass (Bundesverfassung, Gesetz, Parlamentsverordnung, Bundesbeschluss) geben. Je nach Akteur sind dazu folgende Instrumente möglich: Volksinitiative, Standesinitiative oder parlamentarische Initiative. Dieser erste Schritt wird als Initiativphase bezeichnet.

Als zweiter Schritt wird ein erster Gesetzesentwurf erstellt. Dies wird als Ausarbeitungsphase bezeichnet. Bei Parlamentarischen Vorstößen und Standesinitiativen wird eine 10- bis 20-köpfige Kommission vom Bundesrat beauftragt, einen ersten Gesetzesentwurf zu formulieren. Die Kommission besteht aus Vertretern der an der neuen Regelung Interessierten, der Regierung und der politischen Parteien. Der Gesetzesentwurf geht anschließend an die Kantone, Parteien und Verbände und andere Interessenverbände zur Begutachtung, der in der Schweiz so genannten "Vernehmlassung". Diese können zum Gesetzesentwurf Stellung nehmen sowie Änderungsvorschläge einbringen. Dieses Verfahren wird als Vernehmlassungsverfahren bezeichnet.

Der Gesetzesentwurf wird durch die zuständige Bundesverwaltung überarbeitet und zur Prüfung dem Bundesrat unterbereitet. Ist der Bundesrat mit der Formulierung einverstanden, überweist dieser den Entwurf als parlamentarische Botschaft an den National- und Ständerat. Ansonsten geht der Entwurf zur nochmaligen Überarbeitung an die Verwaltung zurück.

Der dritte Schritt, die Überprüfungsphase, ist ein parlamentarisches Verfahren. Die Präsidenten des National- und Ständerates entscheiden, in welchem Rat der neue Gesetzestext zuerst debattiert werden soll. Die vorberatende Kommission - die erste Kommission - des entsprechenden Rats diskutiert den Text und stellt ihn und ihre Überlegungen zum Gesetzestext dem gesamten ersten Rat vor. Dieser Erstrat - auch erste Kammer genannt - hat nun drei Möglichkeiten und kann folgende Entscheidungen fällen: a) er befindet den Gesetzesentwurf für unnötig, so endet das Gesetzgebungsverfahren, da der Text makuliert wird, b) er verlangt von der Kommission oder dem Bundesrat einen neuen Entwurf und weist ihn zurück, c) er tritt für die Vorlage ein, berät sie im Rat und unterbreitet gegebenenfalls Änderungsvorschläge, so dass der neue Gesetzesentwurf an die zweite Kommission zur weiteren Veranlassung überwiesen werden kann. Die zweite Kommission prüft den vom Erstrat verabschiedeten Gesetzestext und legt ihn der zweiten Kammer vor.

Der Zweitrat - auch zweite Kammer genannt - hat dieselben Möglichkeiten und die gleiche Entscheidungsgewalt wie der Erstrat. Tritt auch der Zweitrat für die Vorlage ein und weichen die Ratsentscheide voneinander ab, folgt das sogenannte Differenzbereinigungsverfahren. Dabei beurteilt die erste Kommission die einzelnen Unterschiede. Diese teilt dem gesamten Erstrat mit, mit welchen Punkten aus dem Gesetzesentwurf des Zweitrates sie einverstanden ist und bei welchen Punkten die eigene Auffassung zu vertreten sei. Anschließend wird im Erstrat über diese Vorschläge und den Gesetzesentwurf des zweiten Rates beraten sowie ein weiterer Beschluss gefasst. Die Differenzbereinigung im Zweitrat verläuft gleich wie im Erstrat. Ist nach drei Beratungen immer noch keine Übereinstimmung erzielt worden, tritt die Einigungskonferenz zusammen. Die Einigungskonferenz besteht aus Mitgliedern beider Kommissionen und versucht eine Lösung zu finden. Ein in der Einigungskonferenz erzielter Kompromiss wird anschließend National-und Ständerat zur Abstimmung vorgelegt. Lehnt eine der Parlamentskammern den Vorschlag der Einigungskonferenz ab, ist die Initiative gescheitert.

Wird der Vorschlag von beiden Kammern angenommen, kommt es zur sogenannten Schlussabstimmung. Damit ist das parlamentarische Verfahren abgeschlossen. Falls die Vorlage in der Schlussabstimmung angenommen wird, wird das Gesetz im Bundesblatt publiziert. Das neue Gesetz kann nun in Kraft treten.

Betrifft der Beschluss jedoch die Bundesverfassung oder bestimmte dringlich erklärte Bundesgesetze (oder den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften), unterliegt er dem obligatorischen Referendum und muss Volk und Ständen zur Abstimmung an der Urne vorgelegt werden. Ein fakultatives Referendum kann zudem von 50.000 Stimmberechtigten oder acht Kantonen verlangt werden. Im Gegensatz zum obligatorischen Referendum ist nur ein Mehrheitsentscheid des Stimmvolkes, nicht aber das sogenannte Ständemehr erforderlich. Nach erfolgreicher Referendumsabstimmung kann das neue Gesetz in Kraft treten. Es wird in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts publiziert.

Das Parlamentsgebäude

Mit den Beschlüssen der Bundesversammlung vom November 1848 war es nötig geworden, den Bundesorganen in Bern, das zur "Bundesstadt" gewählt worden war, entsprechende Räumlichkeiten zur Verfügung zu stellen. Bis zur Fertigstellung adäquater Gebäude tagte die Regierung in einem Gasthof, der Ständerat im Berner Rathaus und der Nationalrat im Casino. Nachdem im Februar 1849 der prinzipielle Raumbedarf abgeklärt worden war, wurde ein Architektenwettbewerb ausgeschrieben, den Jakob Friedrich Studer (1817-1879) mit seinem Entwurf für sich entscheiden konnte. Im September 1852 erfolgte die Grundsteinlegung, bereits 1857 konnte der erste Gebäudeteil seiner Bestimmung übergeben werden. Dennoch sollte es noch bis 1902 dauern, ehe das "Bundeshaus" (das neben dem Parlament auch die Bundesregierung beherbergt) in seiner heutigen Form fertiggestellt war, wobei für die weiteren Gebäudeteile der in Wien wirkende Architekt Hans Wilhelm Auer (1847-1906) verantwortlich zeichnete, der 1874 bis 1884 als Assistent von Theophil Hansen auch am Bau des österreichischen Parlaments mitgewirkt hatte.

Das Bundesparlament folgt in seiner gesamten Architektur der Idee eines Schweizerischen Nationaldenkmals, weshalb nur Schweizerische Baumaterialien, Schweizer Unternehmen, Schweizer Handwerker und Künstler an seiner Errichtung beteiligt sein sollten, oder, wie es Auer formulierte: "Es gilt, ein Werk zu schaffen, das dem Lande zu unvergänglichem Ruhme dient, ein Symbol schweizerischer Einheit und Einigkeit, die höchste Bestätigung des nationalen Kunstsinns."

Wie beim österreichischen Parlament ist daher auch bei jenem der Schweiz eine Vielzahl von Symbolen eingearbeitet, welche das geplante Programm verdeutlichen sollen. Dies zeigt sich schon bei der Außenfassade des Gebäudes. Unter der Statue der Helvetia, der Exekutive und Legislative zur Seite stehen, repräsentieren drei Skulpturen den Alemannen, den Burgunder und den Langobarden als Sinnbild für die drei großen Sprachengruppen der Schweiz. Ihnen sind die Allegorien der Freiheit und des Friedens zugeordnet, umrahmt werden sie von den Symbolen für Kraft (Stier), Weisheit (Ähre mit Eichenlaub) und Mut (Wolf). Links und rechts vom Haupteingang sitzen zwei Geschichtsschreiber, über allen, am Beginn der Kuppel, thront die Volkswacht, das Parlament gleichsam zu bewachen und vor Feinden zu schützen.

Betritt man das Gebäude, so nimmt man sofort die Rütli-Gruppe in den Blick, die an die Beschwörung der eidgenössischen Unabhängigkeit 1291 erinnern soll. Sieht man nach oben, so dominiert das Schweizer Kreuz in der Kuppelmitte, umrahmt von den Wappen der Kantone, die Szenerie. Werden in den Fenstern diverse bürgerliche und handwerkliche Tugenden gewürdigt, so stehen bei der Ehrenloggia die Schweizerischen Nationalhelden Arnold Winkelried und Nikolaus von der Flühe Ehrenwache. Darüber befindet sich ein fünfzehn Meter langes Gipsrelief, das Wilhelm Tell gewidmet ist. Die große Freitreppe wird wiederum von vier Landknechten behütet, neben dem Franzosen, dem Deutschen und dem Italiener bekommt hier auch der Rätoromane sein Recht. Den Plenarsaal des Ständerates dominiert ein Monumentalgemälde der "freien Landsgemeinde", jenen des Nationalrates eines des Vierwaldstätter Sees als "Wiege der Eidgenossenschaft" mit der Rütliwiese als Blickpunkt. Die Couloirs sind mit Darstellungen der Schweizerischen Handels- und Gewerbezweige geschmückt, hinzu kommen zahlreiche Ornamente und weitere kleinere Kunstwerke, wobei auch die Möblierung des Hauses ausnahmslos unter den genannten Vorgaben erschaffen wurde.

2003 und 2004 wurde der Teil des Bärenplatzes, der sich vor dem Parlament befindet, als "Bundesplatz" neu gestaltet, seit 2006 wird das "Bundeshaus" von Grund auf renoviert. Die Arbeiten sollen rechtzeitig zum Beginn der EURO 2008 im Frühjahr diesen Jahres abgeschlossen sein. (Schluss)

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