Anfangsbilanz ein Jahr nach der Veröffentlichung des WIFO-Weißbuchs "Mehr Beschäftigung durch Wachstum und Innovation"

Wien (WIFO) - Vor einem Jahr hat das WIFO sein Weißbuch "Mehr Beschäftigung durch Wachstum und Innovation" publiziert. Die dort formulierten Strategieempfehlungen haben Eingang in das Regierungsprogramm gefunden, das Weißbuch wird von den Sozialpartnern als Kompass für aktive Wirtschaftspolitik verwendet. Viele Umsetzungsschritte orientieren sich mit unterschiedlicher Intensität am Weißbuch, und sie entsprechen der Zielsetzung des Weißbuches. Eine strategische Orientierung und Meilensteine für die Umsetzung fehlen aber teilweise. Die Phase guter Konjunktur sollte noch stärker für Reformen genutzt werden

Die vorgeschlagene Strategie

Ziel des im Oktober 2006 vorgestellten WIFO-Weißbuchs war der Entwurf einer langfristigen Wirtschaftsstrategie, mit der Österreich unter den neuen Herausforderungen - wie z. B. Globalisierung, Technologiewandel, Alterung, Klimaerwärmung - Beschäftigung schaffen und die Arbeitslosigkeit senken kann. Der zentrale Ansatzpunkt für die Zielerreichung ist es, durch eine Steigerung von Innovation und Qualifikation das Wirtschaftswachstum dauerhaft zu heben. Ein Wachstum von mindestens 2,5% ist heute notwendig, um die Arbeitslosigkeit zu verringern. Weil das Arbeitskräfteangebot später alterungsbedingt zurückgeht, müssen heute schon Beschäftigungsreserven mobilisiert und qualifiziert und der technischer Fortschritt forciert werden. Nur so sind Einkommensteigerungen und die Weiterentwicklung des österreichischen Modells gewährleistet.

Kern der Aussagen des im Oktober 2006 publizierten WIFO-Weißbuches war, dass alle Maßnahmen zusammenstimmen und alle Strategieelemente über fünf bis zehn Jahre konsistent und dauerhaft verfolgt werden müssen. Deswegen kann ein Jahr nach Publikation nur eine grobe Anfangsbilanz gegeben werden.

Erfolge und verbleibende Defizite

Das Weißbuch findet sich in der Zielsetzung und in vielen Teilkapiteln des Regierungsprogramms wieder. Es wurde von den Sozialpartnern als Kompass für ihre aktivere Rolle in der Wirtschaftspolitik angenommen. Die Umsetzung der Maßnahmen schlägt sich auf dem Arbeitsmarkt - und hier oft über die Initiative der Sozialpartner - besonders deutlich nieder, auch wenn einige Maßnahmen erst in Kraft treten oder über Kollektivverträge schrittweise implementiert werden. Im Bildungs- und Weiterbildungsbereich wurden wichtige Weichenstellungen vorgenommen.

Im Innovationsbereich ist die Gesamtkompetenz weiter auf mehrere Ministerien verteilt, auch die Vielfalt der Einzelprogramme ist geblieben. Wichtige strategische Weichenstellungen, Evaluierungen und sowohl die Neudefinition der Rolle Österreichs als Land an der Technologiefront als auch die Verbreiterung der Innovationsanstrengungen in Richtung der Mittelbetriebe sind bis Mitte nächsten Jahres geplant. Die Bedeutung von Wettbewerb und Unternehmensgründungen u. a. im Dienstleistungssektor wird in Österreich schon bisher unterschätzt.

Im Umwelt- und Energiebereich fehlt es noch an Umsetzungsschritten und Instrumenten für gegebene Zielsetzungen. Das Ziel im Regierungsprogramm für die Senkung des Energieverbrauchs (Effizienzgewinn) ist wenig ambitiös, die geplante Steigerung des Anteils erneuerbarer Energie sehr anspruchsvoll.

Im öffentlichen Sektor wurden wie vom Weißbuch empfohlen die Reform des Haushaltsrechts und ein neuer Finanzausgleich umgesetzt; ein Teil der längerfristigen Probleme blieb dabei offen. Die Verwaltungs- und die Staatsreform sind noch Gang und benötigen nachvollziehbare Meilensteine. Die Struktur der Steuerreform liegt noch nicht vor. Sie wird am Grad der Entlastung des Faktors Arbeit zu messen sein, wobei auch die Senkung der Sozialversicherungsbeiträge besonders für niedrige Einkommen wichtig ist. Eine Forcierung der Effizienz des öffentlichen Sektors und eine Verringerung der Dynamik traditioneller Ausgaben sind nötig, um Raum für Zukunftsausgaben (Forschung, Bildung, Gesundheit) zu schaffen, um das für die aktuelle Konjunkturlage zu hohe Defizit zu beseitigen und um eine Steuerreform zu finanzieren sowie die Abgabenquote an den westeuropäischen Durchschnitt zurückzuführen.

Die Integration von Migrantinnen und Migranten darf in ihrer Bedeutung nicht unterschätzt werden. Sie wird wenig strategisch durchgeführt (wobei der positive Ansatz der Integrationsplattform zu erwähnen ist). Die integrative und produktive Kraft des Sozialsystems konnte ansatzweise gestärkt werden (Absicherung von Teilzeitarbeit und neuen Arbeitsformen, Qualifizierung von Tagesmüttern und Pflegepersonal, Aktivierung von Personen mit Sozialhilfebezug). Gegebene Ansätze zur Steigerung der Erwerbsbeteiligung Älterer und zur Realisierung der Gendergleichheit sind zu verstärken. Die Einkommensunterschiede nach Geschlecht und sozialem Hintergrund sind in Österreich für ein reiches Land ungewöhnlich groß und ökonomisch ineffizient.

Reformträger Arbeitsmarkt

Die Flexibilität des Arbeitsmarktes wird für Unternehmen z. B. durch Erweiterung der höchstzulässigen Tages- und Wochenarbeitszeiten oder durch Ausweitung der Ladenöffnungszeiten erhöht. Im Gegenzug werden freie Dienstnehmerinnen und Dienstnehmer sowie Selbständige in die Versicherung einbezogen und der Missbrauch der Teilzeitbeschäftigung zur Verringerung von Sonderzahlungen abgestellt, indem auch hier Überstunden anfallen. Die notwendige Anmeldung von Beschäftigten vor Arbeitsbeginn und die Haftung von Generalunternehmen für Subunternehmen sind wichtige Schritte gegen illegale Beschäftigung und die bisherige Umgehung von Versicherungspflicht.

Für Kinderbetreuungseinrichtungen wird mehr Geld bereitgestellt. Die flächendeckende Ganztagesbetreuung im Kindergarten, in Volksschule und unterer Sekundarstufe ist als Zielsetzung anerkannt. Das Kindergeld wurde flexibilisiert, es erlaubt nun größere Wahlfreiheit und ist beschäftigungsfreundlicher. Die Ausbildung von Tagesmüttern wird forciert - dies entspricht dem Prinzip des WIFO-Weißbuchs, aus informeller Tätigkeit qualifizierte und sozialversicherte Beschäftigung zu schaffen. Auch im Bereich der Pflege wird versucht, informelle bzw. sogar illegale Arbeit in legale sozialversicherungspflichtige oder gewerbliche Arbeitsplätze überzuführen. Der Finanzierungsaufwand einerseits, die hohen Kosten einer sozialversicherten und arbeitsrechtlich korrekten Gesamtbetreuung andererseits bewirken, dass die Neuregelung nur ein erster Schritt war.

Der Mindestlohn von 1.000Euro pro Monat (brutto) wird über Kollektivverträge bis 2009 umgesetzt, wenn auch einige Probleme und Termine noch offen sind. Die Ausbildung im AMS wird intensiviert und konzentriert sich auf Mangelberufe. Der Zuzug von Facharbeitern und Facharbeiterinnen aus den neuen EU-Ländern wird nach einem nachvollziehbaren Knappheitsmaßstab(1,5 offene Stellen je Arbeitslose in einem bestimmten Beruf) ermöglicht.

Arbeitsfähige mit Sozialhilfebezug werden stärker in die Vermittlung einbezogen und können die Qualifizierungsangebote nutzen. Die bisher nach Bundesländern unterschiedlichen Sätze werden vereinheitlicht und erhöht, die Rückzahlung nach Arbeitsaufnahme ist nur noch in Sonderfällen geplant. Langzeitarbeitslose sollen durch höhere Wiedereingliederungsschecks (letztlich ein Kombi-Lohnmodell mit Bonus für Unternehmen und Arbeitnehmer) leichter in den Arbeitsprozess zurückfinden.

Die Lehrlingsausbildung soll Qualität der Ausbildung und Nachfrage stärker berücksichtigen, die Prämien werden neu strukturiert. Die Kündigung von Lehrlingen wird erleichtert, allerdings nach verpflichtender Mediation und unter Garantie der Fortführung der Ausbildung. Eine Ausbildungsgarantie bis zum 18. Lebensjahr ist als Ziel akzeptiert, bestehende Lehrgänge (JASG) werden als Regelinstrumentarium aufgewertet. Das Nachholen von Abschlüssen einschließlich Fachmatura wird erleichtert und kostenlos.

Ansätze im Bildungsbereich

Eine Berufsunterbrechung zwecks Weiterbildung wird durch höhere Bezahlung attraktiver gemacht und soll schon früher - nach Beschäftigung von mindestens einem Jahr - möglich sein. Das Problem der Zersplitterung und Unübersichtlichkeit der Weiterbildungslandschaft wurde nicht in Angriff genommen. Auf innerbetriebliche Berufskarrieren und Weiterbildung für die alternde Gesellschaft wäre verstärktes Augenmerk zu legen. Eine Agentur zur regelmäßigen Evaluierung und Akkreditierung von Weiterbildungsinstitutionen sollte geschaffen werden. Wünschenswert wäre ein abgestimmtes Konzept zwischen Erstausbildung und Erwachsenenbildung.

Der Integration von Migranten und Migrantinnen in den Ausbildungs-und Weiterbildungsprozess wird zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Auch die Überprüfung der Deutschkenntnisse und anderen sprachlichen Fähigkeiten der 5-Jährigen ist in der gegenwärtig geplanten Form zu wenig verbindlich und auch schwieriger und diskriminierender als eine allgemeine Kindergartenpflicht mit Opting-out-Möglichkeiten. Die Schulreformdiskussion hat an Dynamik gewonnen, und zwei neue Typen von Schulversuchen werden gestartet. Darüber hinaus sollen die anderen Elemente erfolgreicher Reformen (Schulautonomie, Betreuungsbedarf, Erfolgskontrolle, Leistungskriterien) stärker beachtet werden.

Reformen sind in guten Zeiten einfacher, werden aber nicht als dringend erkannt

Die aktuelle Konjunkturlage ist einerseits hilfreich, andererseits auch hinderlich für die Umsetzung der Weißbuch-Strategie. Gute Jahre sind die beste Zeit für zukunftsorientierte Reformen, da wenig Widerstand gegen die Anfangskosten zu erwarten ist und die Steuereinnahmen steigen. Gleichzeitig sinkt das Problembewusstsein in einer Periode hoher wirtschaftlicher Aktivität. Die Zahl der Beschäftigten steigt 2007 deutlich - kumuliert seit 2006 um 112.000. Die Arbeitslosigkeit sinkt in beiden Jahren zusammen um nur 29.000 Personen. Damit wurde nur etwas mehr als ein Viertel des Beschäftigtenzuwachses aus der registrierten Arbeitslosigkeit gewonnen. Dies zeigt einerseits, dass das tatsächlich verfügbare Arbeitskräfteangebot größer ist als die gemeldete Arbeitslosigkeit. Andererseits treten schon im zweiten Jahr der Konjunkturverbesserung in bestimmten Facharbeiterberufen beträchtliche Engpässe auf.

Die Reformen - einige sind umgesetzt, andere befinden sich in Umsetzung z. B. über Kollektivverträge, für einige sind bisher immerhin die Notwendigkeit und der Reformweg außer Frage gestellt -sind in ihrer Fülle beachtlich; sie umfassen auch fast alle Strategielinien des WIFO-Weißbuches und sind stimmig. Dennoch ist in einigen Bereichen der strategische Ansatz noch nicht sichtbar, in anderen Bereichen fehlt es an Verbindlichkeit, an Meilensteinen oder an der Finanzierung. Generell müssen sowohl das Reformtempo als auch die Durchführung noch verstärkt werden.

Die gute Konjunktur der letzten Jahre hat die Notwendigkeit der Reformen teilweise verdeckt. Ein deutliches Warnsignal besteht darin, dass schon die derzeitig prognostizierte leichte Abschwächung der Konjunktur für 2008 keine wesentliche Verminderung der Arbeitslosenzahl mehr ermöglicht. Auch das mittelfristig erwartete Wirtschaftswachstum von 2,5%, das über dem Durchschnitt des Euro-Raums liegt, bewirkt keine weitere Senkung der Arbeitslosenquote. In dieser Situation werden tiefgreifende und zukunftsorientierte Reformen schwieriger sein als 2007. Die Umsetzung der Strategie, die Österreich unter den neuen Rahmenbedingungen erfolgreicher macht, sollte daher beschleunigt werden.

Nähere Informationen: Karl Aiginger, Gunther Tichy, Ewald Walterskirchen, (Projektleitung und Koordination), WIFO-Weißbuch:
Mehr Beschäftigung durch Wachstum auf Basis von Innovation und Qualifikation. Zusammenfassung, Oktober 2006, 208 Seiten, 40 Euro, kostenloser Download:
http://www.wifo.ac.at/wwa/jsp/index.jsp?fid=23923&id=27639&typeid=8&
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Rückfragen & Kontakt:

Prof. Dr. Karl Aiginger
Leiter
Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung - WIFO
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