Erfahrungsaustausch zum Thema Verfassungsreform geht weiter Lehren für die Staatsreform in Österreich

Wien (PK) - Die Expertentagung zum Thema Verfassungsreformen fand heute im Hohen Haus ihre Fortsetzung. Wurden am Vormittag konkrete Erfahrungen mit Verfassungsnovellierungen in der Schweiz und in Deutschland referiert, so diskutierte am Nachmittag eine hochrangige Expertenrunde über allfällige Lehren, die aus diesen Erfahrungen für die Staatsreform in Österreich gezogen werden könnten. Neben den Universitätsprofessoren Peter Bußjäger, Anna Gamper, Gerhart Holzinger und Theo Öhlinger saß vor allem der ehemalige Präsident des Nationalrates Andreas Khol auf dem Podium.

Beispiel Schweiz

Der Vortragsreigen begann mit dem Themenschwerpunkt Schweiz, wobei sich Luzius Mader und Thomas Pfisterer mit der seinerzeitigen "Totalrevision" der Schweizerischen Bundesverfassung auseinandersetzten.

Der Vizedirektor des Bundesamtes für Justiz in Bern, Luzius Mader, vertiefte als erster Referent des zweiten Tages die Beleuchtung der schweizerische Verfassungsreform, wobei er vor allem auf den zeitlichen Ablauf der Debatte und die konkrete Durchführung der Reformvorhaben, insbesondere auf die Projektorganisation, einging.

Der Redner stellte die einzelnen Themenbereiche vor, die im Vorfeld der Revision der Verfassung in Angriff genommen wurden, und erläuterte dabei die Art und Weise, wie diese Projekte umgesetzt wurden. Im einzelnen führte man Neuerungen im Finanzwesen, im Justizbereich und im schweizerischen Parlamentarismus durch, wobei die Ergebnisse dieser Prozesse jeweils auch in die Reformarbeit an der Verfassung einflossen, wie Mader betonte.

Die Verfassungsreform umfasste drei Vorlagen, die eigentliche Novellierung der Verfassung, die 1999 in einer Volksabstimmung angenommen wurde, die Volksrechtsreform, die vom schweizerischen Parlament angenommen und dann Volk und Ständen zur Annahme vorgelegt wurde, und die Justizreform, die ebenfalls via Volksabstimmung goutiert wurde. Mader rundete seine Ausführungen mit einer Darlegung der zeitlichen Abläufe des Projektes Verfassungsreform sowie mit Informationen ab, wer und auf welche Weise in die diversen Projekte eingebunden wurde. Abschließend zog der Redner ein persönliches Resümee des gesamten Reformprozesses.

Der Aargauer Ständerat Thomas Pfisterer setzte sich mit der Mitwirkung der Kantone in der schweizerischen Bundesverfassung auseinander. Dabei beleuchtete er ebenso die Rolle der Kantone bei der Novelle der Verfassung wie auch ihre Stellung im schweizerischen Verfassungsgefüge. Generell müssen die Kantone vom Bund rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben informiert werden, damit diese an der Willensbildung des Bundes in angemessener Weise mitwirken können. Eine wichtige Rolle kommt den Kantonen aber auch in der Außenpolitik und im Schulwesen zu.

Konkret berichtete der Redner von den Lehren, die man aus dem Verfassungsreformprozess gezogen habe, und illustrierte die Auswirkungen der Reform auf die politische Praxis. Mit der Revision der Verfassung habe man durch eine neue Form des Zusammenwirkens einen großen Fortschritt erzielt und somit sei man auf dem Weg zu einem "Aufgabenerfüllungsföderalismus".

Dennoch sei vieles noch im Fluss, doch weise die gewählte Vorgangsweise in die richtige Richtung. Dabei konkretisierte Pfisterer seine Ausführungen durch Beispiele aus dem politischen Alltag und meinte, die direkte Demokratie sei die wichtigste Stütze des schweizerischen Föderalismus. Dieser sei durch die Verfassungsrevision ausgeweitet und verrechtlicht worden, womit man auf die neuen politischen Herausforderungen adäquat reagiert habe.

Dabei lasse man sich von der Maxime leiten, dass der Föderalismus mit Sinn und Maß der Mitwirkung und mit Blick auf das Ganze betrieben werden müsse. Und so sei der schweizerische Föderalismus ein Föderalismus, der von unten wächst, so der Redner, der seine Ausführungen mit einigen Erläuterungen zu Detailfragen, die sich aus diesem Prozess ergaben, abschloss, wobei er nochmals festhielt, man sei in der Schweiz auf einem guten Weg, müsse diesen aber auch konsequent weiter beschreiten.

Beispiel Deutschland

Der ehemalige Staatssekretär von Sachsen Anhalt Rainer Holtschneider ging im Rahmen seines Beitrages auf jene Faktoren ein, welche die Durchsetzung der "Föderalismusreform I" begünstigt hätten. Einer Betrachtung der konkreten Ziele, Inhalte und Erfolge setzte er eine historische Betrachtung voran, wobei Holtschneider der Diskussion um den so genannten kooperativen Föderalismus breiten Raum widmete. Dieser hätte zu Beginn auf einem breiten Konsens beruht, sei später aufgrund veränderter politischer und gesellschaftlicher Bedingungen jedoch kritisiert worden und hätte zum Ruf nach einer Reform des Systems geführt.

Im Jahre 1998 habe man schließlich - aufgrund der schwierigen parteipolitischen Situation auf Bundesebene - Schritte in Richtung einer Reform gesetzt und eine Kommission hierzu eingerichtet. Diese scheiterte jedoch an einem zu knappen Zeitplan und an mangelnder Einigungsbereitschaft der Akteure.

Erst mit Sommer 2003 habe sich die Situation gewandelt, indem die Diskussion auf eine parlamentarische Ebene gehoben wurde. Gegenstand der Diskussion waren u.a. die Zuordnung von Gesetzgebungskompetenzen und die Finanzbeziehung zwischen Bund und Ländern. Die 2003 eingesetzte Kommission scheiterte jedoch an ihrer eigenen Größendimension von ausgangs 102 Mitgliedern und Mangel an Übereinstimmung in den Kernpunkten.

Die Vorgangsweise der Erarbeitung von Positionen durch die beiden Vorsitzenden und der Auslotung des Bestehens eines grundsätzlichen Konsenses zu diesen, erwies sich als vorübergehend fruchtbar, scheiterte jedoch ebenfalls. Dennoch konnten ca. 80 % der bereits verhandelten Punkte Aufnahme in die Reform 2006 finden.

Als kritischste Punkte der Reformverhandlungen nannte Holtschneider die Gebiete Hochschule und Umwelt. Einigkeit konnte schließlich über das Stellen erkennbarer Lösungsschneisen, die Etablierung einer Kultur des gegenseitigen Gebens und Nehmens zwischen Bund und Ländern, die fachgebietsübergreifende Lösungsfindung und die Mitwirkung namhafter PolitikerInnen erzielt werden.

Anton Hofmann, Mitarbeiter der Staatskanzlei des Freistaats Bayern, ging auf Besonderheiten des bundesdeutschen Föderalismus und die historisch gewachsene Balance zwischen Bund und Ländern ein. Die besonders starke Stellung des Bundes als Gesetzgebungsorgan habe schließlich zur Nutzung des Bundesrats als Blockadeinstrument geführt. Aus diesem Leidensdruck heraus sei schließlich die Notwendigkeit einer Reform erkannt worden.

Hofmann ging weiters auf die Schwierigkeit der zeitlichen Parallelität der Diskussion einer Föderalismusreform mit jener zum Finanzausgleich ein. Im vorliegenden Falle wäre eine Wiederaufnahme der Gespräche über das Verhältnis von Bund und Ländern erst nach Abschluss der Finanzausgleichsverhandlungen möglich gewesen.

Abschließend wies Hofmann darauf hin, dass eine Trennung der Kompetenzen in bestimmten Bereichen durchaus notwendig sei, der Einfluss der Länder müsse jedoch gewahrt bleiben.

Lehren für Österreich

Am Nachmittag diskutierte ein hochkarätiges Podium über allfällige Lehren aus den vorgestellten Verfassungsreformen für Österreich. Peter Bußjäger resümierte, dass aus den internationalen Beiträgen der letzten beiden Tage durchaus Lehren für den österreichischen Fall zu ziehen seien. Verfassungsreformen müssten, dies bestätigten die dargelegten Beispiele, als langer Prozess begriffen werden. Weiters sei die Notwendigkeit der Einbeziehung aller Beteiligten als wesentlicher Erfolgsfaktor zu bezeichnen. Der Gedanke, man könne einzelne Aufgaben einer bestimmten Ebene allein zuweisen, müsse als illusorisch betrachtet werden. Was die wesentlichen Aufgabengebiete betreffe, so sollten diese in gleicher Weise zwischen Bund und Ländern verteilt sein, wobei den Ländern eine gleichberechtigte Mitwirkung zu garantieren sei, so Bußjäger.

Anna Gamper, wie Bußjäger von der Universität Innsbruck, betonte die Wichtigkeit entsprechender Voraussetzungen für eine Verfassungsreform und verwies dabei auf den Umstand, dass die meisten Verfassungen wesentlich starrer sind als die österreichische, die zudem bereits an die 90 Mal geändert wurde, was dem manchmal angesprochenen Eindruck zuwiderlaufe, Österreich habe konkreten Änderungsbedarf, weil die Verfassung bislang noch nie reformiert worden sei.

Man müsse sich aber auch ansehen, welche Reform man anstrebe und welche Ziele man dabei verfolge. Es gelte also sowohl die Inhalte einer Reform als auch die jeweiligen Methoden, mit denen eine Reform ins Werk gesetzt werden soll, zu betrachten, meinte die Rednerin. An dieser Stelle bringe der internationale Vergleich diverser Reformprozesse entsprechende Erkenntnisse - etwa den allgemeinen Trend zu einer Dezentralisierung in Europa -, die in Österreich auch entsprechende Beachtung finden sollten.

Gerhart Holzinger vom Verfassungsgerichtshof konstatierte Reformbedarf der heimischen Verfassung nicht zuletzt aufgrund von Mängeln, die schon 1920 festgeschrieben wurden. Im aktuellen Reformprozess gehe es daher um eine Überwindung der konkreten Mängel, also um eine Bereinigung der Bundesverfassung, um eine Auseinandersetzung mit dem bundesstaatlichen Prinzip - Stichwort Bundesstaatsreform - sowie um eine Kodifizierung der Grundrechte in Form einer Ausarbeitung eines genuin österreichischen Grundrechtskatalogs.

Vor diesem Hintergrund zog der Redner eine Bilanz der bisherigen Aktivitäten, formulierte Anregungen für eine weitere Vorgangsweise auf dem Gebiet einer Verfassungsreform und skizzierte, welche Lehren aus den bisherigen Aktivitäten für die nächsten Arbeitsschritte gezogen werden könnten. Bereits jetzt gebe es einige bedeutende Ansätze, die für sich allein genommen schon ein wichtiger Fortschritt auf dem Weg zu einer Reform der heimischen Verfassung wären.

Der Wiener Universitätsprofessor Theo Öhlinger berichtete sodann vom Stand der Dinge bei der Arbeitsgruppe, die zur Reform der Verfassung eingesetzt wurde. Er sah die Arbeitsgruppe auf einem guten Wege, zumal man sich für eine Paketlösung entschieden habe, was eine Lehre aus dem Österreich-Konvent gewesen sei, der letztlich auch an seinem Anspruch gescheitert sei, eine Totalrevision der Verfassung ins Werk zu setzen. Dennoch habe der Konvent nicht nur wichtige Vorarbeiten geleistet, er habe auch klargelegt, dass die heimische Verfassung Reformbedarf aufweise und damit den Boden für eine solche Reform bereitet.

Derzeit habe man ein "window of opportunity", was auch an der regierenden Koalition liege, die sich mit dem Projekt der Verfassungsreform in der Öffentlichkeit entsprechend beweisen könnte. Der Redner ging auf die bisherigen Entwürfe der Arbeitsgruppe ein und erläuterte diese exemplarisch. Allein, wenn das erste Paket der Arbeitsgruppe im Parlament beschlossen würde, so Öhlinger, wäre dies eine größere Reform als jene, mit der man in Deutschland konfrontiert sei. Es liege also an der Politik, ob die Reform gelinge, schloss der Redner.

Der ehemalige Nationalratspräsident Andreas Khol sagte, man strebe keine große Reform an, sondern schrittweise Amendments, die sich im Rahmen der Bauordnung der Verfassung bewegten und die dennoch, jedes für sich, wichtige Fortschritte darstellten. Man müsse die Lehren aus dem Europa-Konvent ziehen und daher moderat reformieren. Dabei berücksichtige man die bisherigen Erfahrungen - vom Österreich-Konvent ebenso wie von den Diskussionen rund um das Perchtoldsdorfer Paktum - und lasse auch dem einfachen Gesetzgeber entsprechenden Spielraum.

Insgesamt stimme die Richtung der Reform, über Details könne man aber immer reden. Khol zeigte sich überzeugt davon, dass man die Bereinigung der Verfassung ins Werk setzen und die notwendige Weiterentwicklung erreichen werde. So sei er hinsichtlich des Grundrechtskatalogs zuversichtlich, hinsichtlich der Bundesstaatsreform sei der Ausgang jedoch offen. Es gebe wichtige Vorarbeiten, doch gehe man natürlich unter Einbau der Betroffenen vor, sodass hier noch entsprechender Diskussionsbedarf bestehe.

Konkret kündigte der Altpräsident drei Pakete an, die von der Arbeitsgruppe vorgelegt werden würden. Das zweite Paket dürfte im November, das dritte etwa im März 2008 dem Nationalrat zugeleitet werden, dann werde der Nationalrat Gelegenheit haben, diese Themen entsprechend zu behandeln. Es bestehe also eine gute Chance, dass die österreichische Verfassung Schritt für Schritt lesbarer und lebensnaher gestaltet wird, schloss Khol.

In einem Schlusswort betonte Nationalratspräsidentin Barbara Prammer, dass der Zeitplan für die bevorstehende Reform als wesentlicher Faktor betrachtet werden müsse. Finanzausgleich und Föderalismusdebatte in Einklang zu bringen, erfordere ein hohes Maß an Geschick. Der erste Block der Reform sei gerade in Begutachtung, wobei bereits zahlreiche unterschiedliche Stellungnahmen abgegeben worden seien. Eine vertiefende Auseinandersetzung mit den Inhalten müsse in jedem Falle erfolgen, da niemand in diesem Prozess übergangen werden dürfe, so Prammer. Diese Zeit der Diskussion des Pakets sei angesichts der langen Arbeit des Österreich-Konvents durchaus angemessen.

Die Nationalratspräsidentin dankte jenen, welche die Veranstaltung ausgerichtet hatten, und kündigte weiters die Einrichtung eines Diskussionsinstruments zur Behandlung von Themen, die über die tagespolitische Fragen hinauswiesen, an. (Schluss)

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