Budgetbegleitgesetz 2003 beurkundet

Bundespräsident hat über verfassungsmäßiges Zustandekommen entschieden

Wien (OTS) - Klestil/Verfassung

Bundespräsident Thomas Klestil hat heute gemäß Art. 47 Abs. 1 der Bundesverfassung das verfassungsmäßige Zustandekommen des Budgetbegleitgesetzes 2003 mit seiner Unterschrift beurkundet.

Der Bundespräsident hat vor der Beurkundung eine Stellungnahme von Univ.Prof. Ludwig Adamovich eingeholt, die zu folgendem Ergebnis kommt:

Die Verpflichtung des Bundespräsidenten, das verfassungsmäßige Zustandekommen eines Bundesgesetzes mit seiner Unterschrift zu beurkunden, betrifft in erster Linie die Verfahrensrichtigkeit des Gesetzgebungsprozesses. Eine völlige Trennung vom Inhalt des Gesetzes ist aber im Rahmen dieser Prüfung nicht möglich. Der Bundespräsident darf jedoch die Beurkundung nur dann verweigern, wenn schwerwiegende und evidente Verstöße gegen die Verfassung oder die Geschäftsordnungen der gesetzgebenden Organe vorliegen.

Die Tatsache, dass der Bundespräsident beurkundet hat, bedeutet aber keine Vorwegnahme eines allfälligen späteren verfassungsgerichtlichen Verfahrens.

Im Fall des Budgetbegleitgesetzes 2003 hat im Verfahren vor dem Bundesrat weder der Antrag des zuständigen Ausschusses, keinen Einspruch zu erheben, noch der konträre Antrag von Mitgliedern des Bundesrates, einen Einspruch zu erheben, die erforderliche Mehrheit erhalten. Es wurde daher von Mitgliedern des Bundesrates in Zweifel gezogen, ob damit das Verfahren im Bundesrat abgeschlossen sei.

Die auf den ersten Blick etwas sonderbar wirkende gegenteilige Rechtsmeinung des Präsidenten des Bundesrates, wonach das Verfahren im Bundesrat angesichts der widersprechenden Beschlüsse abgeschlossen ist, erklärt sich zwanglos aus dem aus der Verfassung begründeten Umstand, dass eine Untätigkeit des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren eine der ihm eröffneten Möglichkeiten darstellt. Dass diese Untätigkeit das Ergebnis einer vom Bundespräsidenten zu berücksichtigenden rechtswidrigen Vorgangsweise gewesen wäre, ist nicht zu sehen.

Sowohl im Nationalrat als auch im Bundesrat hat es weitere Meinungsverschiedenheiten gegeben, die mit der Einhaltung von Geschäftsordnungsbestimmungen über die Auflage und die Verteilung der maßgebenden Texte an die Mitglieder der gesetzgebenden Organe zu tun hätten. Allfällige Bedenken können weder als evident noch als schwerwiegend qualifiziert werden.

Die Tatsache, dass für die Vorlage zur Beurkundung des Gesetzes das Ende der achtwöchigen Frist (7. August) für die Erhebung eines Einspruches abgewartet werden musste, zieht nach sich, dass sämtliche Bestimmungen, deren Inkrafttreten mit 1. Juli vorgesehen ist, nun rückwirkend in Kraft treten. Dies kann - im Fall von belastenden Regelungen - durchaus verfassungsrechtliche Bedenken auslösen. Sie können schwerwiegend sein, evident sind sie aber durchaus nicht.

Das Budgetbegleitgesetz ist ein so genanntes "Sammelgesetz". Solche Sammelgesetze sind unter dem Gesichtspunkt der Übersichtlichkeit der Rechtsordnung und damit in rechtsstaatlicher Sicht im hohen Maß bedenklich. Dies hat auch der Verfassungsgerichtshof mehrfach deutlich gemacht. Er hat allerdings bisher keinen Grund gesehen, solche Bedenken zur Basis eines Gesetzesprüfungsverfahrens zu machen. Umso weniger können sie Grund für die Verweigerung der Beurkundung durch den Bundespräsidenten sein.

Schon im Vorfeld der Gesetzwerdung, in der parlamentarischen Diskussion sowie auch nach dieser waren einzelne Regelungen des Budgetbegleitgesetzes 2003 sehr kontroversiell, insbesondere das darin enthaltene Bundesgesetz über den Nachkauf von Luftraumüberwachungsflugzeugen sowie die Änderung des Bundesimmobiliengesetzes. Die in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Probleme haben jedoch nichts mit dem verfassungsrechtlichen Zustandekommen des Gesetzes zu tun.

Weitere Gründe für den Zweifel am verfassungsmäßigen Zustandekommen des Budgetbegleitgesetzes 2003 sind - soweit sie vom Bundespräsidenten wahrzunehmen wären - nicht erkennbar.

Angesichts dieser Stellungnahme hat der Bundespräsident keinen Grund gesehen, das verfassungsmäßige Zustandekommen des Budgetbegleitgesetzes 2003 nicht zu beurkunden.

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Dokumentation

Volltext der "Stellungnahme zur Frage der Beurkundung des verfassungsmäßigen Zustandekommens des Budgetbegleitgesetzes 2003 durch den Bundespräsidenten", verfasst durch den Präsidenten des Verfassungsgerichtshofes i.P., Univ.Prof.Ludwig Adamovich:

O.-Univ.-Prof.
Dr. Dr.hc. mult. Dr. Ludwig ADAMOVICH

STELLUNGNAHME
zur Frage der Beurkundung des verfassungsmäßigen Zustandekommens des Budgetbegleitgesetzes 2003 durch den Bundespräsidenten

Dem Gefertigten ist die folgende Frage gestellt worden:

"Bestehen rechtliche Bedenken dagegen, dass der Bundespräsident gemäß Art. 47 Abs. 1 B VG mit seiner Unterschrift das verfassungsmäßige Zustandekommen des Budgetbegleitgesetzes 2003 beurkundet?"

Hiezu wird ausgeführt:

I
Die Kompetenz des Bundespräsidenten gemäß Art. 47 Abs. 1 B-VG

1. Gemäß Art. 47 Abs. 1 B-VG wird das verfassungsmäßige

Zustandekommen der Bundesgesetze durch die Unterschrift des Bundespräsidenten beurkundet.

Die Auslegung dieser Bestimmung ist strittig (vgl. ÖHLINGER, Verfassungsrecht4, 2003, Seite 196, wo die unterschiedlichen Auffassungen übersichtlich zusammengestellt sind, ferner KORINEK, Kommentar zu Art. 47 B-VG in KORINEK - HOLOUBEK, Österreichisches Bundesverfassungsrecht, Kommentar, 1999, ADAMOVICH - FUNK -HOLZINGER, Österreichisches Staatsrecht, Band 2, 1998, Seite 45). Tatsache ist es, dass bisher die Bundespräsidenten in keinem einzigen Fall die Unterschrift verweigert haben.

2. Trotz aller Meinungsverschiedenheiten über den Umfang der

Kompetenz des Bundespräsidenten haben sich in letzter Zeit doch zwei wesentliche Überlegungen durchgesetzt:

a. Zwar deutet die Formulierung "verfassungsmäßiges Zustandekommen"

auf eine Prüfung der Verfahrensrichtigkeit des Gesetzgebungsprozesses hin. Doch ist deutlich zu sehen, dass selbst diese Prüfung nicht ohne Bedachtnahme auf den Inhalt des Gesetzesbeschlusses vorgenommen werden kann. Dies zeigt sich besonders deutlich bei der Beurteilung der Frage, ob eine Gesamtänderung der Bundesverfassung vorliegt und der Gesetzesbeschluss daher gemäß Art. 44 Abs. 3 B-VG der Volksabstimmung zugeführt werden muss, ebenso aber bei der Beurteilung der Frage, ob der Gesetzesbeschluss der Zustimmung des Bundesrates bedarf (vgl. vor allem Art. 44 Abs. 2 B-VG). In beiden Fällen handelt es sich um Zuständigkeitsfragen und damit um Verfahrensfragen, die aber ohne Kenntnis des Inhalts des Gesetzesbeschlusses nicht beurteilt werden können (anderer Meinung offenbar WALTER - MAYER, Grundriss des Österreichischen Bundesverfassungsrechts9, 2000, Seite 211).

b. Andererseits ist evident, dass die Kompetenz des

Bundespräsidenten nichts mit einem Vetorecht oder Zustimmungsrecht zu tun hat; es handelt sich vielmehr ausschließlich um die Beantwortung einer Rechtsfrage. Nach der heute im Schrifttum weitgehend vertretenen Auffassung darf der Bundespräsident die Unterschrift nur verweigern, wenn eine evidente und schwerwiegende Rechtswidrigkeit vorliegt. Damit ist dem Bundespräsidenten sicher ein gewisser Beurteilungsspielraum gegeben. Doch bedarf die Verweigerung der Unterschrift in objektiver Sicht einer schlüssigen Begründung. Es handelt sich nicht um politisches Ermessen. Für diese Begründung spielt sicher die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes eine Rolle. Dies kann aber nicht bedeuten, dass der Bundespräsident jeden Gesetzesbeschluss dahin zu überprüfen hätte, ob eine Judikaturwidrigkeit vorliegt. Abgesehen von praktischen Schwierigkeiten würde damit der Judikatur der Charakter einer Rechtsquelle gegeben, den sie im Allgemeinen nicht hat. Sollte aber der Inhalt des Gesetzesbeschlusses dahin gehen, dass ein vom Verfassungsgerichtshof aufgehobenes Gesetz mit einfacher Mehrheit unverändert wieder in Kraft gesetzt wird, hätte der Bundespräsident die Unterschrift sicherlich zu verweigern.

3. Nach Auffassung von KORINEK ist Prüfungsmaßstab nur die

Verfassung im formellen Sinn, nicht aber das Verfassungsrecht im materiellen Sinn, wie etwa die Geschäftsordnungen des Nationalrates und des Bundesrates. Diese Auffassung ist allerdings durch das später ergangene Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes, VfSlg 16 151/2000, überholt. Nach diesem Erkenntnis ist dem Bundespräsidenten insbesondere auch die Beurteilung der Frage auferlegt, ob der jeweilige Gesetzesbeschluss des Nationalrates den Vorschriften des Geschäftsordnungsgesetzes entsprechend zustande gekommen ist.

4. Bei der Wahrnehmung seiner verfassungsrechtlich festgesetzten

Kompetenz muss der Bundespräsident auf die inhaltliche Richtigkeit der ihm vorgelegten Urkunden vertrauen können. Dies enthebt ihn allerdings nicht der Verpflichtung, allfälligen Zweifeln nachzugehen, wenn sie objektiv fundiert sind. Dies gilt insbesondere dann, wenn solche Zweifel im Gesetzgebungsprozess geäußert worden sind. Allerdings ist die Beurkundungsverpflichtung des Bundespräsidenten kein Instrument zur Austragung von rechtlichen Meinungsverschiedenheiten, wie sie nicht gerade selten sind. Eine allzu extensive Handhabung des Beurkundungsrechts käme stark in die Nähe eines nicht existenten Vetorechts oder Zustimmungsrechts. Man muss auch bedenken, dass durch das Erfinden verfassungsrechtlicher Bedenken beträchtliche Unruhe in den politischen Prozess getragen werden kann. Daher ist dem Bundespräsident bei der Ausübung seiner verfassungsrechtlichen Aufgabe im Zweifelsfall eher Zurückhaltung zu empfehlen.

5. Nach den zutreffenden Ausführungen von KORINEK, AaO. S. 12, kann

sich der Bundespräsident vor der Beurkundung "mit Hilfe der Mitarbeiter der Präsidentschaftskanzlei oder durch Einholung von Expertisen außenstehender Personen" verfassungsrechtlich kundig machen.

6. Mit Nachdruck ist zu betonen, dass die Verantwortung des

Bundespräsidenten für den Inhalt eines von ihm beurkundeten Gesetzes nicht weitergehen kann als die Prüfungsbefugnis des Bundespräsidenten. Die Tatsache, dass der Bundespräsident beurkundet hat, ist kein Präjudiz für ein allfälliges späteres verfassungsgerichtliches Verfahren, ebenso wenig ein Präjudiz für die Lösung von Fragen, die in die Zuständigkeit anderer Organe fallen (wie des Rechnungshofes oder der ordentlichen Gerichtsbarkeit) und etwa im Vorfeld der Gesetzwerdung aufgetreten sind.

II
Anwendung auf das Budgetbegleitgesetz 2003

1. Aus dem Einsichtsakt des Bundeskanzleramtes, mit dem der

Gesetzesbeschluss zur Beurkundung vorgelegt wurde, ergibt sich, dass der Bundesrat keinen Einspruch gegen den Gesetzesbeschluss erhoben hat und dass die achtwöchige Frist zur Erhebung des Einspruches mit 7. August abgelaufen ist. Die Verantwortung für die Richtigkeit dieser Aussage trifft den Bundeskanzler. Ein Schreiben des Präsidenten des Bundesrates mit dem Inhalt, dass der Bundesrat keinen Einspruch erhoben hat, liegt nicht vor und ist wohl auch nicht zu erwarten.

Unbestritten ist es, dass dem Bundesrat im Gesetzgebungsprozess (von besonderen Fällen abgesehen) drei einander ausschließende Reaktionen zustehen:

Der Bundesrat beschließt einen Einspruch. Der Bundesrat beschließt ausdrücklich, keinen Einspruch zu

erheben.
Der Bundesrat erhebt weder einen Einspruch, noch beschließt er ausdrücklich keinen Einspruch zu erheben.

Eine "Untätigkeit" des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren liegt also durchaus im Rahmen der dem Bundesrat von der Verfassung eingeräumten Möglichkeiten.

Diese Untätigkeit kann allerdings das Ergebnis einer rechtswidrigen Vorgangsweise sein, wobei insbesondere die Geschäftsordnung des Bundesrates in Betracht zu ziehen ist. Genau dieser Einwand ist im Gesetzgebungsverfahren erhoben worden. Wie sich aus dem Amtlichen Protokoll über die Sitzung des Bundesrates vom 23.6.2003 ergibt, hat weder der Antrag des zuständigen Ausschusses, keinen Einspruch zu erheben, noch der konträre Antrag von Abgeordneten einen Einspruch zu erheben, die erforderliche Mehrheit erhalten. Über die Konsequenz dieser Situation ergab sich eine Meinungsverschiedenheit: der Präsident des Bundesrates vertrat in der Präsidialkonferenz vom 30.6.2003 die Auffassung, dass damit das Verfahren im Bundesrat abgeschlossen sei, während Abgeordnete der Opposition dem widersprachen. Ein damit im Zusammenhang stehender Protokollberichtigungsantrag wurde vom Präsidenten zutreffend abgewiesen, weil die Angelegenheit nichts mit einer Protokollierungsfrage zu tun hat.

In der Sitzung des Bundesrates vom 11.7.2003 erhob ein Mitglied des Bundesrates Einwendungen gegen die Tagesordnung im Zusammenhang mit dem Gesetzesbeschluss des Nationalrates vom 11.6.2003 betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003. Der Präsident hielt dazu fest, dass das Gesetzgebungsverfahren im Bundesrat über den erwähnten Gesetzesbeschluss des Nationalrates abgeschlossen sei und er daher der Einwendung nicht beitreten könne. Die Einwendung war sodann Gegenstand einer namentlichen Abstimmung und wurde in dieser abgelehnt.

Bei dieser Sachlage ist der Bundespräsident ohne Zweifel berechtigt, ja sogar verpflichtet, die Vorgangsweise im Bundesrat dahin zu überprüfen, ob etwa eine evidente und schwerwiegende Rechtswidrigkeit vorliegt. Diese könnte entweder darin bestehen, dass die Annahme grob unrichtig ist, das Verfahren im Bundesrat sei angesichts der in der Sitzung vom 23.6. geschaffenen Situation abgeschlossen oder darin, dass zwar das Verfahren abgeschlossen ist, aber auf der Basis einer rechtswidrigen Vorgangsweise.

Es besteht aber kein triftiger Grund für eine solche Annahme.

Das auf den ersten Blick etwas sonderbar wirkende Resultat, wonach das Verfahren im Bundesrat angesichts der widersprechenden Beschlüsse vom 23.6. abgeschlossen ist, erklärt sich zwanglos aus dem in der Verfassung begründeten Umstand, dass eine Untätigkeit des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren eine der ihm eröffneten Möglichkeiten darstellt. Dass diese Untätigkeit das Ergebnis einer rechtswidrigen Vorgangsweise wäre, ist nicht zu sehen. Die Rechtsgutachten der Professoren GRABENWARTER und LANG, die dem Gefertigten von der Präsidentschaftskanzlei zur Kenntnis gebracht wurden, sind durchaus schlüssig. Der gegenteilige Standpunkt ist zwar nicht geradezu absurd, aber weit weniger überzeugend.

Eine wesentliche Rolle spielt die Frage, ob die von Oppositionsabgeordneten beantragte neuerliche Behandlung der Angelegenheit in der Sitzung des Bundesrates vom 11. Juli zulässig gewesen wäre. Die genannten Gutachter vertreten dazu die Auffassung, dass dies einen Vertagungsbeschluss des Bundesrates vorausgesetzt hätte. Diese Auffassung ist mit Sicherheit nicht grob rechtswidrig. Ein derartiger Vorwurf kann konsequenter Weise auch nicht dem Präsidenten des Bundesrates gemacht werden, wenn dieser in der Sitzung vom 11. Juli die mehrfach erwähnte Auffassung vertreten hat, das Verfahren im Bundesrat sei abgeschlossen.

Bei dieser Sachlage besteht kein Anlass, an der tatsächlichen und rechtlichen Richtigkeit der Feststellung des Bundeskanzlers zu zweifeln, der Bundesrat habe innerhalb der ihm offen stehenden Frist keinen Einspruch erhoben. Zwar ist es immerhin denkbar, die Verfahrensfragen anders zu beurteilen, doch handelt es sich dabei mit Sicherheit um keine Problematik, die den Bundespräsidenten zur Verweigerung der Beurkundung berechtigen würde.

2. Aus den dem Gefertigten vorliegenden amtlichen Unterlagen geht

hervor, dass es sowohl im Nationalrat als auch im Bundesrat auch Meinungsverschiedenheiten anderer Art gegeben hat, die mit der Einhaltung von Geschäftsordnungsbestimmungen über die Auflage und die Verteilung der maßgebenden Texte an die Mitglieder der gesetzgebenden Organe zu tun haben. Insbesondere die Vorgangsweise im Nationalrat mag tatsächlich gewissen rechtlichen Bedenken begegnen; auch diese können aber weder als evident noch als schwerwiegend qualifiziert werden. Auch sie sind daher kein Grund zur Verweigerung der Beurkundung.

3. Die Tatsache, dass für die Vorlage zur Beurkundung des Gesetzes

das Ende der achtwöchigen Frist (7. August) für die Erhebung eines Einspruches abgewartet werden musste, zieht nach sich, dass sämtliche Bestimmungen, deren Inkrafttreten mit 1. Juli vorgesehen ist, nun rückwirkend in Kraft treten (wie übrigens auch andere Bestimmungen). Dies kann - je nach dem Inhalt der betreffenden Bestimmung - nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes verfassungsrechtliche Bedenken auslösen, wenn es sich um belastende Regelungen handelt. In dieser Hinsicht kann auch durchaus von einer möglichen schwerwiegenden Rechtswidrigkeit gesprochen werden. Evident ist diese allerdings durchaus nicht; die Beantwortung der Frage setzt vielmehr sehr komplizierte rechtliche Überlegungen voraus, mit denen sich allenfalls der Verfassungsgerichtshof wird beschäftigen müssen. Eine Rechtswidrigkeit, die den Bundespräsidenten zur Verweigerung der Unterschrift berechtigen würde, liegt nicht vor.

4. Mit dem in Rede stehenden Gesetzesbeschluss wurden 91

Rechtsvorschriften abgeändert und zum Teil auch neue Bundesgesetze erlassen. Solche "Sammelgesetze" sind unter dem Gesichtspunkt der Übersichtlichkeit der Rechtsordnung und damit in rechtsstaatlicher Sicht im hohen Maß bedenklich. Dies hat der Verfassungsgerichtshof sowohl im Erkenntnis VfSlg. 16151/2000 als auch im Tätigkeitsbericht über das Jahr 2000 deutlich gemacht. Der Verfassungsgerichtshof hat aber bisher keinen Grund gesehen, solche Bedenken zur Basis eines Gesetzesprüfungsverfahrens zu machen. Das so genannte "Denksporterkenntnis" des Verfassungsgerichtshofes (VfSlg. 12420/1990) betraf eine Verordnung und ist vereinzelt geblieben (nach diesem Erkenntnis widerspricht eine Vorschrift, die nur mit "subtiler Sachkenntnis, außerordentlichen methodischen Fähigkeiten und einer gewissen Lust zum Lösen von Denksportaufgaben" verstanden werden kann, dem rechtsstaatlichen Prinzip). Umso weniger können diese Bedenken Grund für die Verweigerung der Beurkundung durch den Bundespräsidenten sein.

5. Schon im Vorfeld der Gesetzwerdung, in der parlamentarischen

Diskussion, sowie auch nach dieser waren einzelne Regelungen des Budgetbegleitgesetzes 2003 sehr kontroversiell (insbesondere das Bundesgesetz über den Nachkauf von Luftraumüberwachungsflugzeugen sowie die Änderung des Bundesimmobiliengesetzes). Hiezu wird auf die Ausführungen unter I. 6. verwiesen. Die in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Probleme haben nichts mit dem verfassungsmäßigen Zustandekommen des Gesetzes zu tun.

6. Weitere Gründe für Zweifel am verfassungsmäßigen Zustandekommen

des Budgetbegleitgesetzes 2003 sind - soweit sie vom Bundespräsidenten wahrzunehmen wären - nicht zu sehen.

III
Ergebnis

Die eingangs erwähnte, dem Gefertigten gestellte Frage ist daher wie folgt zu beantworten:

Es bestehen keine rechtlichen Bedenken dagegen, dass der Bundespräsident das verfassungsmäßige Zustandekommen des Budgetbegleitgesetzes 2003 mit seiner Unterschrift beurkundet.

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Der Volltext dieser oben veröffentlichten Dokumentation ist auch auf der homepage der Präsidentschaftskanzlei unter www.hofburg.at abrufbar.

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